Становление института Уполномоченного по правам человека
В практике разных стран мира известны разнообразные механизмы, регулирующие взаимоотношения между гражданином и государственным аппаратом, а также целостные системы органов, обеспечивающих надзор за соблюдением прав граждан. Среди механизмов защиты прав и законных интересов человека от произвола государственных органов управления и злоупотребления властью со стороны чиновников важное место занимает институт омбудсмена. Он выступает значительным фактором укрепления законности в деятельности исполнительной власти, формой внесудебного контроля, главной задачей которого является изменение взаимоотношений власти и человека.
В настоящее время институт омбудсмена создан во многих странах Европы, Америки, Азии, Африки, Океании. Более 100 стран учредили такую должность. В разных странах этот институт может иметь различные наименования: парламентский омбудсмен (Швеция, Дания, Финляндия, Норвегия, Узбекистан); парламентский комиссар по администрации (Великобритания), парламентский адвокат (Молдова), представитель по правам граждан (Польша), защитник народа (Испания, Грузия). Однако везде омбудсмен действует на основе демократических принципов и процедур, открыт и доступен для каждого человека, нуждающегося в его помощи, и по сути выражает одно — защиту прав человека в государстве.
Международная ассоциация адвокатов приняла следующее определение термина:
омбудсмен — служба, предусмотренная конституцией или актом законодательной власти и возглавляемая независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которое ответственно перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует по собственному усмотрению и уполномочено проводить расследования, рекомендовать корректирующие действия и представлять доклады.
Впервые должность парламентского уполномоченного появилась в 1809 г. в Швеции. Через 100 с лишним лет (с 1920 г.) этот институт начат функционировать в Финляндии, с 1945 г. — в Дании и Норвегии (в гражданских и военных областях). Широкое распространение получил институт уполномоченного по правам граждан в странах Центральной и Восточной Европы. В Польше этот институт учрежден в 1988 г. и превратился в ведущую правозащитную организацию. Польша стала первой страной в этом регионе, где был введен данный пост. В Венгрии и Литве действуют собственные варианты концепции омбудсмена.
Омбудсмен (а им может быть отдельное лицо или группа лиц), как правило, назначается парламентом, действующим на основании конституционального полномочия или на основании специального закона. Парламентская модель омбудсмена считается классической: в XIX в. первый шведский омбудсмен появился как парламентское учреждение. В Великобритании и в большинстве других стран функционирует модель конституционного института парламентского контроля. Польский опыт показывает, что Уполномоченный по правам человека относительно независим от парламента. Конструирование национальной модели омбудсменов зависело от множества факторов исторического, политического, экономического, национального и другого характера.
Институт омбудсмена не был чужд и российской действительности, хотя четко и не был выражен. В XVI-XVII вв. это был так называемый ярыжка кабацкий. Находясь в кабаке (трактире) — своеобразном центре тогдашней политической жизни, ярыжка выступал в роли посредника между гражданином и властью. В XIX в. — начале XX в. Россия знает уже институт ходатая по частным лицам — также своеобразного омбудсмена, наделенного определенными полномочиями по посещению присутственных мест, представлению интересов доверителей.
В Российской Федерации институт омбудсмена трансформировался в институт Уполномоченного по правам человека. В отечественной практике он впервые получил юридическое закрепление в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой 22 ноября 1991 г. Последняя, 40-я, статья Декларации предусматривала создание должности Парламентского уполномоченного по правам человека, который «назначается Верховным Советом на срок не более 5 лет, ему подотчетен и обладает той же неприкосновенностью, что и народный депутат РСФСР».
Дальнейшее свое закрепление этот институт получил в Конституции РФ 1993 г., где п. «д» ч. 1 ст. 103 Конституции относил к ведению Государственной Думы назначение и освобождение от должности Уполномоченного, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом. Государственная Дума первого созыва назначила Уполномоченного по правам человека 17 января 1994 г. Первым Уполномоченным по правам человека стал С.А. Ковалев, представлявший фракцию «Выбор России».
Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» вступил в силу 4 марта 1997 г. С 13 февраля 2004 г. Уполномоченным по правам человека является В.П. Лукин.
В Федеральном конституционном законе «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» содержатся и нормы, учитывающие федеративный характер устройства России, следующего содержания: «В соответствии с Конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации».
В ряде субъектов Российской Федерации созданы региональные институты уполномоченных по правам человека, специальные (специализированные) уполномоченные по правам человека (например, уполномоченные по правам ребенка (г. Санкт-Петербург), детей (Свердловская область), военнослужащих и т.д. По состоянию на 10 июля 2007 г. должность Уполномоченного по правам человека учреждена в 41 субъекте Российской Федерации. К январю 2007 г. в России насчитывалось 19 Уполномоченных по правам ребенка на уровне субъектов Федерации и 49 — на муниципальном уровне1Широ С.В. Права ребенка: необходимость новых механизмов защиты: Монография. М.; Мурманск. 2009. С. 133.. Например, региональный Уполномоченный по правам человека в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, существует в Кабардино-Балкарской Республике, Краснодарском крае. Республике Ингушетия, Чеченской Республике, Республике Дагестан, Республике Калмыкия, Астраханской области, Ставропольском крае, Волгоградской области, Карачаево-Черкесской Республике, Ростовской области2Региональный омбудсмен / Сайт Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации. 2001. Санкт-Петербургский центр «Стратегия». Сайт создан при финансовой поддержке Объединенной программы Европейской Комиссии и Совета Европы. // www.ombu.ru/. Процесс введения должности уполномоченных во всех субъектах РФ продолжается. Сейчас уже очевидно, что необходимо разграничить предметы ведения и полномочия различных омбудсменов, а также определить принципы их взаимодействия на всем пространстве Российской Федерации и ее субъектов.