Организационно-правовые гарантии основных прав и свобод в сфере исполнительной власти
Под правовыми гарантиями обычно понимают закрепление конкретного права (полномочия) в Конституции РФ, федеральном конституционном законе или федеральном законе, способа его реализации или защиты, которые дают возможность, ссылаясь на это право, требовать от других не препятствовать его осуществлению, оказывать содействие и т.п.
Суть организационных гарантий сводится к учреждению государственных органов, наделенных компетенцией рассматривать жалобы граждан на ущемление их прав и законных интересов и выносить по ним решение, а также определенный порядок организации деятельности таких органов.
В соответствии со ст. 114 Конституции РФ меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности, по борьбе с преступностью и охране общественного порядка осуществляет Правительство РФ. Такая деятельность высшего исполнительного органа государственной власти имеет огромное значение. Однако до сих пор в структуре Правительства нет органа, который занимался бы вопросами реализации компетенции Правительства в этой области. Вопросы охраны общественного порядка, защиты нрав и свобод человека и гражданина входят в число основных задач и функций МВД России, МВД, ГУВД, УВД субъектов РФ. Так, в соответствии с Типовым положением о Министерстве внутренних дел, главном управлении, управлении внутренних дел субъекта РФ (утверждено приказом министра внутренних дел от 15 сентября 2003 г.) эти органы осуществляют полномочия в области обеспечения безопасности личности, защиты собственности от противоправных посягательств, охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности, борьбы с преступностью, регулирования миграционных процессов на территории субъекта РФ и т.д.
Однако изучению влияния экономической и социальной политики Правительства РФ на обеспечение конституционных прав и свобод человека, обобщению состояния дел в данной области не оказывается должного внимания.
Государственные органы исполнительной власти в своем арсенале имеют различные организационно-правовые способы и средства защиты прав граждан.
Судебный контроль, осуществляемый по нескольким направлениям
(1) Прежде всего, это контроль за деятельностью государственных органов и должностных лиц (в том числе органов внутренних дел); (2) разрешение судьей единолично некоторых категорий дел об административных правонарушениях путем проверки законности и обоснованности привлечения лица к административной ответственности и применения к нему мер административного принуждения; (3) самый действенный и эффективный способ защиты прав и свобод граждан и восстановления нарушенных прав, — рассмотрение судами жалоб на действия исполнительных органов и должностных лиц, нарушающих права граждан или превышающих свои полномочия.
Административный (внутриведомственный и межведомственный) контроль и надзор, осуществляемый в рамках исполнительной власти
Это проверка соблюдения состояния законности в деятельности нижестоящих органов исполнительной власти вышестоящими органами (контроль по вертикали — ведомственный или министерский), а также административный порядок обжалования, который является частью внутриведомственного контроля решений и действий органов исполнительной власти. Административный порядок обладает некоторыми преимуществами, поскольку решение по жалобе может быть вынесено в более короткие сроки, а следовательно, оперативнее могут быть восстановлены нарушенные права граждан. В тех случаях, когда вышестоящий в порядке подчиненности административный орган, в который обратился гражданин, не удовлетворил поданную жалобу, он может обратиться в суд.
Межведомственный контроль осуществляется, как правило, органами межведомственной компетенции, наделенной соответствующими полномочиями по проверке законности в сфере осуществления прав человека и гражданина не только подотчетных и подконтрольных им органов, но и не находящихся в их непосредственном подчинении1Калашников С.В. Система конституционных гарантий обеспечения прав и свобод граждан в условиях формирования в России гражданского общества // Государство и право. 2002. № 10. С. 21.. К подведомственным формам административного контроля может быть отнесен президентский контроль за деятельностью системы государственных органов исполнительной власти.
В юридической литературе предлагаются различные пути повышения эффективности деятельности исполнительной власти в части защиты прав и свобод личности: (1) четкое определение полномочий этих органов, принципов их взаимоотношений с гражданами, определение комплекса мер по обеспечению реализации и защиты прав человека; (2) издание актов управления строго в пределах компетенции конкретного административного органа в установленном порядке и по соответствующей форме; (3) официальное опубликование нормативных актов, затрагивающих права и свободы человека и гражданина, в изданиях, зарегистрированных в Министерстве юстиции РФ2Салищева Н.Г. О некоторых способах защиты и охраны прав, свобод и законных интересов граждан в сфере деятельности исполнительной власти в Российской Федерации // Конституция РФ и совершенствование механизмов защиты прав человека. С. 74, 75..
Прокурорский надзор
Надзор за исполнением законов органами административной юрисдикции — одно из приоритетных направлений деятельности прокуратуры по защите прав граждан. Материалы прокурорских проверок свидетельствуют, что значительное количество незаконных постановлений допускают органы исполнительной власти и их должностные лица, но наибольшее количество нарушений законодательства (прежде всего административного) допускается органами внутренних дел3Стуканов А. Правозащитная деятельность прокурора по делам об административных правонарушениях // Законность. 2003. № 7. С. 10.. Прокурорский надзор в современных условиях выступает в качестве неотъемлемой части системы внутригосударственной защиты прав и свобод личности, интересов общества и государства.
Прокуратура — орган, который наиболее оперативно разрешает основную массу обращений граждан по защите и восстановлению нарушенных прав. Прокуратура, согласно ст. 1 Закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации», является одним из органов государственной власти, она представляет собой единую федеральную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на ее территории законов, иные функции, установленные законодательством в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты нрав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.
Это означает: (1) как орган общего надзора прокуратура следит, чтобы органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, органы контроля, их должностные лица, а также органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций точно соблюдали закон и не нарушали своими решениями (ил и действиями) основные права и свободы личности. Органы прокуратуры вправе принести протест на незаконные действия и правовые акты таких органов и должностных лиц, привлечь виновных к административной или уголовной ответственности. При этом органы прокуратуры не могут подменять иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, и не могут вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность организаций; (2) обнаружении в действиях граждан признаков состава преступления прокуратура имеет право возбудить уголовное производство либо передать дело в любой орган, осуществляющий предварительное расследование.
Прокурорский надзор охватывает весь комплекс прав и свобод человека и гражданина, установленный Конституцией РФ: личные, политические, социально-экономические. Прокуроры должны акцентировать внимание на защите закрепленных Конституцией РФ трудовых, имущественных, жилищных, экономических, избирательных и иных политических прав и свобод.
Источниками информации о нарушениях прав и свобод граждан являются: (1) жалобы, заявления, иные обращения граждан и их объединений; (2) обращения должностных лиц органов государственной власти, местного самоуправления и руководителей хозяйствующих субъектов; (3) акты органов местного самоуправления, руководителей коммерческих и некоммерческих организаций; (4) сообщения средств массовой информации; (5) отчеты судов, которые составляются исходя из судебной подведомственности отдельных категорий административных дел, определенной Кодексом РФ об административных правонарушениях, Таможенным кодексом РФ и другими законами; (6) сведения о правонарушениях, накапливающиеся в прокуратуре (проверочные материалы, материалы уголовных дел, информационно-аналитические материалы и т.д.).
Прокурор обязан принимать меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, что предполагает оперативное реагирование прокурора на ставшие ему известными факты незаконных действий различных органов власти и местного самоуправления, должностных лиц и иных органов, организаций. Меры профилактического характера направлены на устранение причин и условий, способствующих нарушению прав граждан. Меры по предупреждению нарушений принимаются прокурорами на основании обобщенных данных о состоянии законности в сфере соблюдения прав и свобод личности в целом и по отдельным их группам или видам.
В обязанности прокуроров при осуществлении ими рассматриваемых полномочий входит разъяснение пострадавшим порядка защиты их прав и свобод. Прежде всего, это необходимо тогда, когда требуется личное обращение пострадавшего за защитой своих прав в соответствующий государственный орган либо в суд. При этом прокурор разъясняет все альтернативные способы защиты нарушенных прав, конкретное содержание закона, которым регулируется данный вопрос, называет конкретный орган, который правомочен восстановить нарушенные права и свободы. Закон также возлагает на прокурора обязанность принимать меры по возмещению причиненного беззаконием ущерба. Эти меры довольно разнообразны, но наиболее эффективным является предъявление прокурором иска в интересах пострадавших в суд (арбитражный суд). Прокурор вправе предъявить такой иск, если речь идет о защите интересов лиц, ограниченных в возможности самостоятельно отстаивать свое право в силу возраста, состояния здоровья, а также в тех случаях, когда нарушения прав и свобод касаются значительного числа граждан либо когда нарушение приобрело особую общественную значимость.
Усложнение отношений в сфере гражданского оборота может вызвать необходимость защиты большого количества людей, пострадавших от нарушений их прав и свобод. Такая защита может быть обеспечена особым видом исков, а именно в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц. Независимо от сферы общественных отношений, в которой допущены подобные нарушения, прокурор имеет право предъявления в суде таких исков. ГПК РФ прямо закрепил это положение в ст. 45, установив, что прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований.
Защита прав неопределенного круга лиц осуществляется в основном путем оспаривания незаконных правовых актов, нарушающих те или иные права большого количества граждан. Суть такого оспаривания — установить факт массового нарушения прав и свобод в судебном порядке.
В практике прокурорского надзора возникают ситуации, которые представляют угрозу нарушений прав и законных интересов граждан. В таких случаях прокурор может применить к должностному лицу в соответствии с Законом о прокуратуре предостережение как средство индивидуального профилактического воздействия на должностное лицо (ст. 25.1). Так, прокуроры регионов предотвращали принятие или подписание главами субъектов РФ законов, противоречащих федеральному законодательству и представляющих угрозу для прав личности4Рабко Т. Предостережение при надзоре за соответствием законам Российской Федерации актов представительных органов власти субъектов Федерации // Законность. 2002. № 11. С.8..
В Генеральной прокуратуре РФ создано управление по рассмотрению писем и приему граждан. Сюда граждане чаще всего обращаются с жалобами на необоснованные судебные решения, на нарушения их прав и законных интересов в коммерческой деятельности — при банкротстве, имущественных спорах и т.д.