Правомочия граждан по самозащите прав и свобод
Одной из основных функций государства, его органов и должностных лиц является обязанность гарантировать права и свободы человека и гражданина. Это подтверждает и Конституция РФ, закрепляя в ст. 45, что государственная защита прав и свобод гарантируется.
Гарантии представляют собой принятые государством обязательства создавать условия и предоставлять средства для обеспечения реализации, охраны и защиты прав и свобод граждан. Именно юридические гарантии обеспечивают возможность правомерной реализации прав и свобод, а также их защиты. Необходимость в защите права или свободы индивида наступает тогда, когда имеются неисполнение юридической обязанности другим субъектом правоотношения, злоупотребление правом, препятствование в осуществлении прав и свобод, а также спор о наличии самого права (свободы). Деятельность, направленная на устранение препятствий в осуществлении прав и свобод, на борьбу с невыполнением обязанностей и злоупотреблениями правом, составляет содержание защиты прав и свобод.
Строгое следование закону, соблюдение его установлений в деятельности различных властных структур, в том числе правоохранительных органов, может в некоторых случаях повлечь определенные ограничения прав и свобод человека и гражданина, вторжение в его частную жизнь. Необходимое условие для этого — ограничения и вмешательство должны осуществляться только дня достижения целей и задач, предусмотренных законом, а также при неукоснительном следовании установленному порядку (процедурам) их совершения. Так, Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции» запрещает прибегать к обращению, унижающему человеческое достоинство (ст. 5); Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности», признавая неизбежность ограничений ряда прав и свобод в процессе раскрытия и расследования преступлений, устанавливает строгое соблюдение норм законодательства при проведении обысков, арестов, специальных мероприятий — прослушивании телефонных переговоров, контроле корреспонденции и т.п.
Однако в практике деятельности правоохранительных органов нередки факты использования противоправных ограничений и нарушений прав граждан. Их характер обычно зависит от специфики задач, выполняемых тем или иным органом либо той или иной службой. Например, в практике деятельности подразделений охраны общественного порядка и общественной безопасности нередки случаи незаконного задержания, запрета массовых мероприятий, задержания граждан по принципу национальной принадлежности, в деятельности аппаратов уголовного розыска — незаконные арест, обыск, укрытие преступлений от учета, неполучение разрешений суда на проведение различных оперативно-розыскных мероприятий и т.д.1Берекашвили Л.Ш. Обеспечение прав человека и законности в деятельности правоохранительных органов: Учебное пособие. М., 2003. С. 130-133.
Законодательные акты устанавливают различные процедурно-правовые формы защиты прав и свобод человека и гражданина. Положительные результаты дают, как правило, эффективно действующие процедуры. Те или иные виды процедурных форм защиты прав и свобод зависят от того, какие органы или организации осуществляют эту защиту. Органы законодательные и исполнительные, органы судебной власти, прокуратура, адвокатура и нотариат, общественные организации участвуют в защите основных прав и свобод человека и гражданина, используя специфические способы и средства.
В тех случаях, когда внутригосударственные средства исчерпаны, гражданин вправе обратиться за помощью в специализированные международные организации, в числе которых Комитет по правам человека и Верховный комиссар по правам человека ООН,
Европейский суд по правам человека в Гааге, ОБСЕ, Международный комитет Красного Креста, Международная амнистия, а в определенных случаях Интерпол и Европол.
Нормы и принципы, выработанные этими и другими организациями, принято называть международными стандартами. Они имеют приоритет в случаях, если в законодательстве Российской Федерации нет соответствующих норм, в том числе о защите основных прав и свобод.
Относительно новыми для российской правовой системы институтами конституционного права являются Уполномоченный по правам человека и Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка. Эти органы были учреждены для дополнительного обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод и их соблюдения.
Все формы правовой защиты составляют единую систему, поскольку они связаны друг с другом, дополняют друг друга.
Юридические гарантии могут выступать в форме правовых и организационно-правовых условий и средств, которые закреплены в законодательстве и действуют через различные организационные формы (например, через судебную систему, через Уполномоченного по правам человека, Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка). В качестве юридических гарантий можно рассматривать также некоторые конституционные права — на судебную защиту, получение квалифицированной юридической помощи, возмещение вреда и др.
Конституция РФ наделяет граждан правомочиями по защите принадлежащих им прав и свобод. Они могут делать это всеми способами, не запрещенными законом (ч. 2 ст. 45). Организационно-правовые процедуры защиты устанавливаются законодательством. Это учреждение соответствующих органов и должностных лиц, наделение их контрольно-властными полномочиями, предоставление человеку права на обжалование действий должностных лиц, обращение в средства массовой информации, использование возможностей различных общественных организаций, профсоюзов, обращение в межгосударственные органы по защите прав человека, если все внутригосударственные средства правовой защиты исчерпаны.
Право человека самостоятельно защищать свои права и свободы было впервые сформулировано в Итоговом документе Венской встречи представителей участников ОБСЕ, призывающем уважать право граждан любого государства «самостоятельно или совместно с другими гражданами вносить активный вклад в развитие и защиту прав человека и основных свобод».
Правомочия граждан по самозащите прав и свобод и соответствующие процедуры их реализации можно разделить на три вида.
1. Эго правомочия, носящие общий характер. Их могут осуществлять коллективы большей или меньшей численности. Например, право граждан на индивидуальные и коллективные трудовые споры, право на забастовку, предусмотренные ч. 4 ст. 37 Конституции России, принадлежат определенному производственному коллективу. В осуществлении правомочий может участвовать весь коллектив либо его часть. Но при этом правомочия по защите трудовых прав принадлежат всему коллективу в целом, а уполномоченные представители трудовою коллектива выступают от ею имени.
2. Смешанный вид. В его осуществлении могут принимать участие как коллектив (общность), так и отдельный человек. Так, ст. 33 Конституции РФ закрепляет право граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления как лично, так и путем направления индивидуальных (от конкретного человека) и коллективных обращений. Федеральным законом от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (с изм. от 27 июля 2010 г. № 227-ФЗ) регулируются правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией России права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Кроме того, например, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. от 3 мая 2011 г. № 88-ФЗ) предусматривает право граждан на обращения в органы и к должностным лицам местного самоуправления, которые обязаны дать ответ по существу обращения в течение месяца. Законодательство субъектов Федерации о местном самоуправлении может сопровождать такие правомочия граждан дополнительными гарантиями, устанавливая запрет на пересылку обращений граждан и их коллективов в иные органы, учреждения, должностным лицам в случае, если в них содержится информация о незаконности принятых этими органами, должностными лицами решений либо совершения ими неправомерных действий (ст. 53 Закона Иркутской области «О местном самоуправлении»).
3. Правомочия, осуществляемые преимущественно индивидуально. Например, Трудовой кодекс РФ допускает такие формы самозащиты трудовых прав, как отказ работника от выполнения работы, не предусмотренной трудовым договором, отказ от выполнения работы, которая непосредственно угрожает его жизни и здоровью. При этом работодатель и его представители не вправе препятствовать работникам в осуществлении ими самозащиты трудовых прав. Закон содержит запрет на преследование работников в таких случаях (ст. 379, 380 ТК РФ).
Наиболее яркий пример индивидуальных правомочий по самозащите прав и свобод — подача в суд искового заявления физического лица. Конституция РФ устанавливает право каждого пострадавшего от преступления, от действий (либо бездействия) органов государственной власти, их должностных лиц на доступ к правосудию, на компенсацию причиненного ущерба, право на возмещение вреда (ст. 52, 53 Конституции РФ). Также наглядным примером индивидуальных правомочий по самозащите прав и свобод является право каждого осужденного за преступление на пересмотр приговора вышестоящим судом в порядке, установленном федеральным законом, а также право просить о помиловании или смягчении наказания (ч. 3 ст. 50 Конституции РФ).
Обращения граждан
Наиболее концентрированно правомочия граждан по самозащите основных прав и свобод проявляются в их праве на обращение в государственные и общественные структуры с предложениями, заявлениями, жалобами, а также в праве на защиту в суде.
Граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам. Это право осуществляется в порядке, определенном Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
Закон выделяет три вида обращения граждан: (1) предложение- рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества; (2) заявление-просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц; (3) жалоба-просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.
Обращения могут вноситься в письменной или устной форме. При рассмотрении обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом гражданин имеет право: (1) представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании; (2) знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну; (3) получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в законе, уведомление о переадресации письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов; (4) обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации; (5) обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения.
Закон предоставляет гражданину гарантии его безопасности в связи с его обращением: запрещается преследование гражданина в связи с его обращением в государственный орган, орган местного самоуправления или к должностному лицу с критикой деятельности указанных органов или должностного лица либо в целях восстановления или защиты своих прав, свобод и законных интересов либо прав, свобод и законных интересов других лиц; при рассмотрении обращения не допускается разглашение сведений, содержащихся в обращении, а также сведений, касающихся частной жизни гражданина, без его согласия. Не является разглашением сведений, содержащихся в обращении, направление письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов.
Контроль за соблюдением порядка рассмотрения обращений осуществляют государственные органы, органы местного самоуправления и должностные лица (в пределах своей компетенции). Они анализируют содержание поступающих обращений, принимают меры по своевременному выявлению и устранению причин нарушения нрав, свобод и законных интересов граждан. Если гражданину незаконным действием (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица при рассмотрении обращения причинены убытки или моральный вред, их возмещение и взыскание понесенных расходов производятся по решению суда. Если гражданин указал в обращении заведомо ложные сведения, то расходы, понесенные в связи с рассмотрением обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом, могут быть взысканы с данного гражданина по решению суда.
Огромное количество обращений граждан адресовано Президенту РФ, являющемуся в соответствии с Конституцией гарантом прав и свобод человека и гражданина. Совещательным и консультативным органом, созданным для содействия главе государства в реализации его конституционных полномочий по охране и защите прав личности, является Комиссия по правам человека. С 1995 г. в Администрации Президента было создано Управление по работе с обращениями граждан, которое действует на основании нового Положения об Управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан, утвержденного Указом Президента РФ от 24 августа 2004 г. № 1102; а Указом Президента РФ от 7 марта 1996 г. образовано Главное управление Администрации Президента по вопросам конституционных прав граждан, цель которого — рассмотрение заявлений и жалоб граждан, восстановление их нарушенных прав. Своевременное рассмотрение обращений граждан позволяет контролировать государственные органы и органы местного самоуправления, добиваться восстановления нарушенных прав и свобод, обеспечить двустороннюю связь между государством и населением. Аналитическая работа Управления способствует широкому информированию Президента, Правительства о наиболее острых проблемах.
Судебная защита
В случаях и порядке, предусмотренных законом, жалобы могут быть поданы в суд. Основания и порядок обжалования в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, определены Законом РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (в ред. Федеральных законов от 14 декабря 1995 г. № 197-ФЗ, от 9 февраля 2009 г. № 4-ФЗ). Суд — самый универсальный инструмент защиты прав граждан. Социологический опрос, проведенный Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, показал, что 95,8% опрошенных поставили судебную защиту на первое место в системе гарантий прав и свобод.
Гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) либо бездействием государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы. К таким действиям (решениям) относятся как коллегиальные, так и единоличные действия (решения), в том числе представление официальной информации, в результате которых: нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод; на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.
Каждый гражданин имеет право получить, а должностные лица, государственные служащие обязаны ему предоставить возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если нет установленных федеральным законом ограничений на информацию, содержащуюся в этих документах и материалах.
Суды могут рассматривать жалобы на любые действия (решения), нарушающие права и свободы граждан, кроме (1) действий (решений), проверка которых отнесена законодательством к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ; (2) действий (решений), в отношении которых предусмотрен иной порядок судебного обжалования.
Указанный порядок специально установлен соответствующим законодательством. Например, ст. 91 Закона РФ от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды» предусмотрен исковой порядок прекращения экологически вредной деятельности по заявлениям граждан. Не могут быть обжалованы в суд в порядке, предусмотренном Законом «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», действия суда, судьи, прокурора, следователя, дознавателя, судебного исполнителя, органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, в отношении которых уголовно-процессуальным, гражданско-процессуальным законодательством, законодательством об административных правонарушениях установлен иной порядок судебного обжалования. Военнослужащие вправе обжаловать действия и решения органов военного управления и воинских должностных лиц, нарушивших их права и свободы, в военный суд. В военный суд могут быть обжалованы действия и решения лиц, не состоящих на военной службе, но правомочных по занимаемой в органах военного управления должности принимать решения, касающиеся прав и свобод военнослужащего.
Механизм судебной защиты прав и свобод личности носит комплексный характер и складывается из взаимосвязанных направлений судебной деятельности: (1) осуществление судами мер, направленных на предупреждение правонарушений; (2) деятельность, направленная на восстановление уже нарушенных прав и свобод; (3) рассмотрение дел об отмене или признании незаконными нормативных актов, в результате которых оказались нарушенными права граждан; (4) рассмотрение вопроса о возмещении ущерба (имущественного и морального), причиненного личности в результате неправомерного решения (действия); (5) принятие мер о привлечении к юридической ответственности субъекта, по вине которого имело место нарушение прав и свобод граждан.
Предельные сроки обращения с жалобой в суд составляют три месяца, когда гражданину стало известно о нарушении его прав, и один месяц — со дня получения письменного уведомления об оставлении его жалобы без удовлетворения либо со дня истечения срока (один месяц) после подачи жалобы.
Рассмотрение жалоб в суде производится по правилам гражданского судопроизводства. По выявленным недостаткам и нарушениям выносится частное определение, предлагаются меры по восстановлению нарушенных прав. Если решение суда не удовлетворяет заявителя, то он имеет право обжаловать это решение в кассационном порядке.
Следует отметить, что количество незаконных действий и решений государственных органов, должностных лиц разного уровня велико, но в судах рассматривается сравнительно немного дел по жалобам на действия и решения, нарушающие права и свободы.
Гражданам приходится трудно в осуществлении судебной защиты своих прав и свобод, так как их возможности далеко не равнозначны возможностям государственной машины. Среди населения господствует мнение о том, что отдельная личность бессильна перед произволом власти, и надежд на судебную власть граждане не возлагают. Кроме того, недостаточная юридическая грамотность населения, высокие цены на адвокатские услуги, перегруженность судов делают недоступным активное использование этого инструмента защиты прав широким слоям населения. Поэтому одной из важнейших задач суда является обеспечение равенства гражданина и государства при рассмотрении дел.
Особого внимания заслуживает деятельность Конституционного Суда РФ по защите прав и свобод человека и гражданина. Появление института конституционной жалобы расширило средства защиты прав и свобод личности в механизме юридических гарантий2Подробнее см.: Голик Н.М. Конституционная жалоба как гарантия защиты прав и свобод граждан: Монография. М.: Изд-во РГТЭУ, 2010..
Конституционный Суд согласно Федеральному конституционному закону рассматривает дела о конституционности законов по жалобам на нарушения конституционных прав и свобод граждан. Эти жалобы могут быть индивидуальными или коллективными. Правом обращаться с ними обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, применяемым или подлежащим применению в конкретном деле, а также объединения граждан и другие органы и лица, определяемые законом.
В частности, к таким «другим органам» можно отнести Уполномоченного по правам человека и Генерального прокурора РФ. Так, ст. 29 (подп. 5 п. 1) Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» устанавливает, что по результатам рассмотрения поступившей к нему жалобы Уполномоченный вправе обращаться в Конституционный Суд с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Аналогичным по значению правом обладает и Генеральный прокурор (ч. 6 ст. 35 Закона о прокуратуре). В Конституционном Суде сложилась практика приглашения Генерального прокурора для участия в делах по жалобам граждан. Это позволяет прокурору изложить свою позицию по поводу конституционности закона после выступления сторон, экспертов и т.д.3Митюков М.А., Барнашов А.М. Очерки конституционного правосудия. Томск. 1999. С. 181.
Конституционная жалоба допускается при наличии двух условий: (1) если закон затрагивает конституционные права и свободы граждан; (2) если закон применен или подлежит применению в конкретном деле, рассмотрение которого начато либо завершено в суде или другом правоприменительном органе. Акцент, который делается на факт применения закона по конкретному делу, усиливается дополнительным требованием к заявителю — приложить к жалобе копию официального документа, подтверждающего применение либо возможность применения обжалуемого закона при разрешении конкретного дела. Таким образом, гражданин может обжаловать не любой принятый закон, а лишь тот, нормы которого таят в себе конкретную и явную угрозу для его прав и свобод, возникшую при применении этих норм.
Результатом рассмотрения жалобы гражданина является вынесение одного из двух решений — о соответствии либо о несоответствии Конституции РФ закона или его отдельного положения.
В случае признания закона не соответствующим Конституции он не подлежит применению в дальнейшем, следовательно, изменяется и судебная практика разрешения подобных дел4Судебная система России: Учебное пособие. М., 2000. С. 81, 82: Кравец И.А. Конституционная жалоба: традиции и новации в механизме гарантий прав и свобод личности // Журнал российского права. 2003. № 8. С. 27. 28.. Также признание закона неконституционным влечет обязательный пересмотр дела, в решении по которому оспаривавшийся закон был применен. Пересмотру подлежит дело, рассмотренное не только судом, но и другим уполномоченным органом в порядке, определенном для судов в УПК РФ, ГПК РФ, АПК РФ, а для других органов — в актах, регламентирующих их порядок деятельности. Отказ органа пересмотреть решение, основанное на неконституционном законе, является грубым нарушением Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации». Порядок пересмотра судебных решений в связи с признанием нормы неконституционной предусмотрен в УПК РФ, АПК РФ, ГПК РФ указал общее основание для пересмотра такого дела по вновь открывшимся обстоятельствам.
Авторитет института индивидуальной жалобы в последние годы возрос. Это связано с тенденцией, характерной для современного государства, в силу которой главная угроза правам человека исходит прежде всего от исполнительной власти из-за наличия в ее структуре огромного числа чиновников и государственных служащих, которые не всегда ориентируются на принцип незыблемости основных прав и свобод человека и гражданина при принятии решений или совершении каких-либо действий. Кроме того, индивидуальная жалоба выступает не только как гарантия защиты прав и свобод, но и «как форма обеспечения, толкования и развития конституционно-правовых начал и принципов, значимых и связанных с областью прав и свобод. В этом смысле индивидуальная жалоба выступает как специфическая гарантия конституционного права индивида»5Ледях И.А. Защита прав человека как функция конституционного правосудия // Конституция Российской Федерации и совершенствование механизмов защиты прав человека. М.. 1994. С. 48..
Наряду с индивидуальной конституционной жалобой большое значение в защите прав и свобод человека Конституционным Судом РФ имеет конкретный контроль, который осуществляется путем проверки конституционности законов по запросам судов общей юрисдикции (и специализированных судов). Право любого суда поставить вопрос о конституционности закона расширяет ответственность судов, а также даст возможность не применять неконституционные, с их точки зрения, законы. При возникновении сомнений суд вправе приостановить производство по делу и направить запрос в Конституционный Суд РФ. Такая форма расширяет возможности защиты нрав и свобод, так как позволяет подключить к этому процессу суды.
Способы самозащиты этим не исчерпываются. Обращения в СМИ, использование возможностей различных обществ, объединений, апелляция к общественному мнению являются важными средствами, дополняющими государственные гарантии защиты прав и основных свобод человека.
Все более заметную роль играют неправительственные правозащитные организации, ставящие своей задачей как в целом создание условий, способствующих защите прав и свобод человека, так и обеспечение интересов определенных категорий населения (например, душевнобольных граждан, сирот, инвалидов и т.д.). Одна из эффективных форм правозащитного движения — создание и функционирование общественных приемных, обеспечивающих бесплатную юридическую помощь всем нуждающимся (их насчитывается около 20 тыс.).
Гражданам предоставлено также право защищать свои права с помощью оружия. Федеральный закон от 13 декабря 1996 г. «Об оружии» предоставил гражданам возможность приобретать некоторые виды оружия в целях самообороны, ограниченной определенными условиями. Закон предусматривает право на приобретение и использование огнестрельного оружия для защиты жизни, здоровья и собственности в пределах необходимой обороны и крайней необходимости. Это право также имеет многочисленные ограничения. Закон действует в редакции от 23 июля 2012 г.
Человеку предоставлен широкий выбор возможностей самостоятельной защиты своих прав и свобод. Однако действия граждан должны находиться в рамках закона, не должны нарушать общественный порядок, дезорганизовывать работу правоохранительных и других учреждений, публично оскорблять лиц, которые, но мнению индивида, отстаивающего свои права, виновны в их нарушении, создавать ситуации, представляющие угрозу для жизни и здоровья других людей. Недопустимы любые экстремистские действия, противоречащие нормальной жизнедеятельности общества.