Иностранные граждане и лица без гражданства: понятия и категории

Развитие международного сотрудничества, интеграция России в мировое сообщество, интенсификация деловых отношений в области экономики, науки, культуры сопровождаются перемещением множества людей из государства в государство, что объективно создает условия для проживания в Российской Федерации большого числа иностранных граждан.

Распад СССР привел к появлению на карте мира полутора десятков новых государств. Бывшие союзные республики приобрели по отношению к России статус иностранных государств, а их граждане стали в нашей стране иностранцами. Связи России с бывшими республиками, называемыми сейчас странами ближнего зарубежья, а также с дальним зарубежьем продолжают шириться и развиваться. Это приводит к тому, что количество иностранных граждан, ежегодно посещающих Россию, значительно увеличивается. Кроме того, в Российскую Федерацию в поисках работы, убежища, для воссоединения семей увеличился поток беженцев и других мигрантов. Проблемы беженцев, и особенно нелегальных мигрантов, разнообразны и нуждаются в политическом и правовом регулировании, хотя этим и не исчерпываются.

Основы правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства, беженцев и вынужденных переселенцев регулируются Конституцией РФ, Федеральными законами от 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», от 19 февраля 1993 г. «О беженцах»; и о «О вынужденных переселенцах».

Наука конституционного права, называя субъекты конституционно-правовых отношений, причисляет к ним все вышеперечисленные категории лиц, не имеющих российскою гражданства. При этом в одних случаях конституционные правоотношения с участием иностранных граждан ничем не отличаются от правоотношений с участием россиян, в других — носят специфический характер. Поэтому нормы права, регулирующие правовой режим иностранных граждан в Российской Федерации, могут быть общими для них и российских граждан, а могут быть специальными, рассчитанными лишь на иностранцев.

Согласно нормам федеральных законов

иностранный гражданин это физическое лицо, не являющееся гражданином России и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранною государства;

лицо без гражданства (апатрид) — это физическое лицо, не валяющееся гражданином России и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства.

Правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства во многом схоже, поскольку обе эти категории пользуются в России правами и несут обязанности наравне с гражданами России, кроме случаев, установленных федеральными законами и международными договорами Российской Федерации (ч. 3 ст. 62 Конституции РФ). Закон о правовом положении иностранных граждан также подчеркивает сходство их правового статуса, закрепленного в ст. 2: понятие «иностранный гражданин» включает в себя понятие «лицо без гражданства», за исключением случаев, когда законом для последних устанавливаются специальные правила, отличающиеся от правил, установленных для иностранных граждан.

Этим подчеркивается, что в правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства имеются различия, обусловленные тем, что иностранные граждане подчиняются не только юрисдикции страны пребывания, но и сохраняют права и обязанности по отношению к своему государству. У них, как у граждан соответствующего государства, независимо от места их нахождения, сохраняется правовая связь со своим государством, а последнее в свою очередь обеспечивает им защиту и покровительство за рубежом. Дипломатические представительства иностранных государств (посольства), конечно, не имеют возможности приглядывать за каждым гражданином своего государства, приехавшим в Россию на учебу или работу, в качестве туриста или бизнесмена. У работников дипломатических миссий не хватает времени и средств на предоставление всем желающим консультационных услуг по вопросам безопасности.

Таким образом, иностранные граждане находятся в своеобразном «двойном подчинении» — под действием законов страны пребывания и законов страны гражданства¹Герасименко Ю.В., Залевский Л.А. Конституционно-правовой статус лиц, не являющихся гражданами России: проблемы теории и практики. Омск, 2003. С. 11.. Для лиц без гражданства существует только правовая связь с государством, на территории которого они проживают: государство домицилия (проживания) определяет своими законами правовой режим апатридов. Если они переезжают в другие государства, то связь с прежним автоматически прекращается, а с новым государством проживания устанавливается новая правовая связь.

Правовой режим. Политическое убежище

Совокупность прав, свобод и обязанностей, которыми обладают иностранные граждане, именуется правовым режимом. Он определяется внутренним законодательством страны и международными договорами. В международном праве подход, при котором иностранцы имеют такой же статус (с определенными изъятиями), как и собственные граждане, именуется национальным правовым режимом.

По отношению к иностранным гражданам в Российской Федерации используется также режим наибольшего благоприятствования, г.е. «государство предоставляет гражданам данного государства такие же возможности, какие оно гарантирует гражданам третьего государства».

Существует несколько категорий иностранных граждан, статус- каждой из них обладает определенной спецификой. Иностранцы, находящиеся на территории России на законных основаниях, подразделяются на три категории в зависимости от срока пребывания:

(1) лица, пребывающие в России на основании визы и не имеющие разрешения на временное проживание или вида на жительство, — временно пребывающие в Российской Федерации: (2) лица, получившие разрешение на временное проживание²Под разрешением на временное проживание понимается подтверждение права иностранного гражданина (лиц без гражданства) временно проживать в России до получения вида на жительство, оформленное в виде отметки в документе иностранца (апатрида), удостоверяющем их личность, либо в виде документа установленной формы., — временно проживающие; (3) лица, получившие вид на жительство³Под видом на жительство понимается документ, выданный иностранному гражданину (лицу без гражданства) в подтверждение его прав на постоянное проживание в России, а также их права на свободный выезд из России и въезд в нее. Вид на жительство, выданный лицу без гражданства, является одновременно и документом, удостоверяющим его личность..

Существует еще несколько категорий иностранных граждан, правовое положение которых не отражено в нормах Федерального закона о правовом положении иностранных граждан 2002 г. Это иностранные граждане, находящиеся в России на особых основаниях и имеющие особый правовой режим:

главы и сотрудники дипломатических представительств и консульских учреждений, члены их семей, аккредитованные в определенном порядке иностранные корреспонденты, высокого ранга деятели иностранных государств, сотрудники организаций и учреждений Совета Европы и других международных организаций и учреждений ООН. Их правовой статус складывается из привилегий и иммунитетов, установленных законодательством Российской Федерации и международными договорами. Дипломатический статус этих лиц — предмет отрасли регулирования международного права;
лица, получившие (или стремящиеся получить) убежище в России. Право убежища является одним из общепризнанных правовых институтов, нашедших отражение как в международном праве, так и в конституционном праве Российской Федерации. Конституция РФ устанавливает, что Россия предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права (ч. 1 ет. 63). Конституция не называет оснований для предоставления убежища, но этот пробел восполняет Положение о порядке предоставления политического убежища в Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 25 июля 1995 г.

Политическое убежище означает предоставление государством возможности въезда на его территорию лицам, преследуемым за политические убеждения, а также за действия (или бездействие), не признаваемые в России преступлением.

Названное Положение устанавливает, что Российская Федерация предоставляет убежище лицам, ищущим убежище и защиту от преследования или реальной угрозы стать жертвой преследования, в стране своей гражданской принадлежности или в стране своего обычного места жительства за общественно-политическую деятельность и убеждения, отвечающие принципам, признанным мировым сообществом. Главная ценность политического убежища заключается в том, что «это есть гуманный акт государства, имеющий целью только спасение человеческих жизней», но его нельзя рассматривать «как средство оказания помощи своим идейным союзникам, проигравшим борьбу за власть в другой стране, приютить их на время, чтобы они смогли сплотить силы и предпринять новую попытку вернуться «на коне» в свое государство».

Положением определяется круг лиц, которым политическое убежище не предоставляется: (1) лицам, преследуемым за пределами России за действия (бездействие), признаваемые в России преступлениями, или виновным в совершении действий, противоречащих целям и принципам ООН; (2) лицам, привлеченным в качестве обвиняемых по уголовному делу или в отношении которых имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда на территории России; (3) лицам, прибывающим из третьей страны, где им не грозило преследование; (4) лицам, которые прибыли из страны с развитыми и устоявшимися демократическими институтами в области защиты прав человека; (5) лицам, прибывшим из страны, с которой Российская Федерация имеет соглашение о безвизовом пересечении границ, без ущерба для прав данных лиц на убежище в соответствии с Законом «О беженцах»; (6) лицам, предоставившим заведомо ложные сведения; (7) лицам, которые имеют гражданство третьей страны, где они не преследуются.

Предоставление убежища означает также, что государство принимает на себя обязанность гарантировать личную неприкосновенность и безопасность лица. В специальной литературе отмечается, что лица, получившие убежище в России, представляют собой специфическую группу иностранных граждан и лиц без гражданства, поскольку имеется ряд особенностей в их правовом статусе: «...они не пользуются дипломатической защитой собственного государства и не связаны с ним какими-либо обязательствами, даже если и остаются его гражданами (подданными). Кроме того, названные лица не подлежат выдаче на территорию того государства, где они могут подвергаться преследованию, поскольку иначе теряется смысл права убежища».

Политическое убежище предоставляется Указом Президента РФ. В таком же порядке лицо может быть лишено политического убежища. Лицо, получившее политическое убежище, пользуется на территории России правами и свободами наравне с гражданами России, кроме изъятий, обусловленных отсутствием у них российского гражданства.

Лицо может быть лишено предоставленного ему политического убежища по соображениям государственной безопасности, а также если это лицо занимается деятельностью, противоречащей целям и принципам ООН, либо оно совершило преступление и в отношении него имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда.

Временное пребывание и временное проживание

Срок временного пребывания иностранного гражданина в России определяется сроком действия выданной ему визы. Если иностранный гражданин прибыл в Россию в безвизовом порядке, срок его временного пребывания в России не может превышать 90 суток, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом (например, если заключен трудовой договор или гражданско-правовой договор на выполнение работ или оказание услуг с соблюдением требований российского законодательства, то на срок действия такого договора (но не более чем на 1 год с момента въезда в Россию) срок временного пребывания продлевается). Решение о таком продлении принимается территориальным органом МВД, о чем делается отметка в миграционной карте иностранца.

Временно пребывающий в России иностранный гражданин обязан выехать из страны по истечении срока действия визы. Срок временного пребывания иностранному гражданину может быть продлен или сокращен, если изменились условия или перестали существовать обстоятельства, послужившие основанием для разрешения на въезд в Россию.

Разрешение на временное проживание может быть выдано иностранному гражданину в пределах квоты, утвержденной Правительством РФ. Квота утверждается Правительством РФ ежегодно по предложениям исполнительных органов государственной власти субъектов РФ с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте и его возможностей по обустройству иностранных граждан. Без учета такой квоты разрешение на временное проживание может быть выдано иностранному гражданину: (1) родившемуся на территории РСФСР и состоявшему в прошлом в гражданстве СССР или родившемуся на территории Российской Федерации; (2) признанному нетрудоспособным и имеющему дееспособных сына или дочь, состоящих в гражданстве Российской Федерации; (3) имеющему хотя бы одного нетрудоспособного родителя, состоящего в гражданстве Российской Федерации; (4) состоящему в браке с гражданином России, имеющим место жительства в Российской Федерации; (5) осуществившему инвестиции в России в размере, установленном Правительством РФ, и в других случаях, предусмотренных законом.

Федеральный закон о правовом положении иностранных граждан содержит перечень оснований для отказа в выдаче разрешения на временное проживание или аннулирование уже имеющегося разрешения.

Вид на жительство

Это документ, разрешающий постоянное проживание в России иностранным гражданам (апатридам). До получения вида на жительство иностранный гражданин обязан проживать на территории России не менее одного года. Срок действия вида на жительство — 5 лет. По окончании этого срока вид на жительство может быть продлен еще на 5 лет, причем количество таких продлений не ограничено. Закон содержит основания для отказа в выдаче вида на жительство либо аннулировании ранее выданного документа, которые не отличаются от оснований отказа в выдаче разрешения на временное проживание.

Вид на жительство может быть выдан иностранному гражданину (лицу без гражданства), достигшему 14-летнего возраста. Лицо, не достигшее указанного возраста, вписывается в вид на жительство обоих родителей. Но если подросток остался сиротой, то вид на жительство может быть выдан ему и до достижения 14-летнего возраста. Срок рассмотрения заявлений о выдаче вида на жительство не должен превышать 6 месяцев⁴Положение о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство, утвержденное постановлением Правительства РФ от 1 ноября 2002 г. // СЗ РФ. 2002. № 45. Ст. 4520..

Особенности пребывания иностранных граждан в России различаются в зависимости от того, имеют ли они постоянное местонахождение на территории России или передвигаются по ней. Так, любой иностранный гражданин, въехавший в Российскую Федерацию, обязан зарегистрироваться в территориальном органе внутренних дел, кроме лиц, имеющих дипломатические привилегии и иммунитеты, и лиц, освобожденных от регистрации. Регистрация производится по заявлению этого гражданина или пригласившей его организации по месту пребывания иностранца. Он также должен ежегодно проходить перерегистрацию по месту своего жительства.

Закон называет иностранных граждан, которые не подлежат регистрации: (1) главы иностранных государств, главы правительств иностранных государств, члены парламентских и правительственных делегаций, руководители международных организаций, въехавшие в Россию по приглашениям федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ, а также члены семей указанных лиц; (2) иностранные граждане, въехавшие в Россию на срок не более 3 дней, за исключением случаев, предусмотренных ст. 24 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»; (3) иностранные граждане — моряки, являющиеся членами прибывших в Россию с официальным или неофициальным визитом либо с деловым заходом экипажей военных кораблей, и члены экипажей военных летательных аппаратов иностранных государств; (4) иностранные граждане — моряки, являющиеся членами экипажей невоенных судов иностранных государств, в случае схода на берег и временного пребывания на территории порта Российской Федерации, открытого для захода невоенных судов иностранных государств, или портового города либо в случае выезда на экскурсии в городские или сельские поселения на срок не более 24 часов; (5) члены экипажей воздушных судов гражданской авиации, бригад поездов и бригад транспортных средств, участвующих в международном движении, при нахождении в аэропортах или на станциях, указанных в расписаниях (графиках) движения указанных транспортных средств.

В целях учета иностранных граждан, временно пребывающих и постоянно или временно проживающих в России, создается центральный банк данных, порядок создания и ведения которого, а также порядок использования информации которого устанавливаются Правительством РФ.

Права и обязанности иностранных граждан, как определяет российская Конституция, такие же, как и у граждан России (кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации). Такой режим пребывания получил название национального режима. Государство гарантирует распространение на иностранных граждан принципов равноправия, гуманизма, неотъемлемости и неотчуждаемости основных прав и свобод.

Иностранные граждане вправе защищать свои права и свободы всеми предусмотренными Конституцией РФ средствами, включая право на обращение в суд.