Приобретение и прекращение гражданства Российской Федерации. Гражданство детей, опекунов, попечителей, недееспособных лиц

Вопросы приобретения и прекращения российского гражданства регулируются Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации». Особое внимание этот законодательный акт обращает на основания и порядок приобретения и прекращения гражданства, в нем предусмотрено четыре основания приобретения гражданства России:

по рождению;
в результате приема в гражданство Российской Федерации;
в результате восстановления в гражданстве Российской Федерации;
по иным основаниям, предусмотренным Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации» или международным договором Российской Федерации.

Закон определяет, кто является гражданином государства, — это

(1) лица, имеющие гражданство Российской Федерации на день вступления в силу Закона о гражданстве (1 июля 2002 г.);

(2) лица, которые приобрели гражданство Российской Федерации в соответствии с требованиями Закона.

Приобретение гражданства по рождению

Ребенок приобретает гражданство России по рождению, если на день рождения ребенка: (1) оба его родителя или единственный родитель имеют гражданство Российской Федерации (в таком случае ребенок следует гражданству своих родителей независимо от места рождения); (2) один из его родителей имеет гражданство Российской Федерации, а другой является лицом без гражданства, или признан безвестно отсутствующим, или место его нахождения неизвестно (независимо от места рождения ребенка); (3) один из его родителей имеет гражданство Российской Федерации, а другой родитель является иностранным гражданином, при условии, что ребенок родился на территории России либо если в ином случае он станет лицом без гражданства; (4) оба его родителя или единственный его родитель, проживающие на территории Российской Федерации, являются иностранными гражданами или лицами без гражданства, при условии, что ребенок родился на территории Российской Федерации, а государство, гражданами которого являются его родители или единственный его родитель, не предоставляет ребенку свое гражданство.

Ребенок, который находится на территории Российской Федерации и родители которого неизвестны, становится гражданином России в случае, если родители не объявятся в течение шести месяцев со дня обнаружения ребенка.

В тех случаях, когда в соответствии с законом российское гражданство предоставляется ребенку, родители которого являются гражданами России, и место рождения ребенка при этом не имеет значения, то такой способ приобретения гражданства именуется принципом «права крови». Другой известный принцип — «права почвы» — означает предоставление гражданства ребенку в зависимости от места его рождения (без учета гражданства его родителей) и применяется в тех случаях, когда иначе ребенок стал бы лицом без гражданства. Каждая страна, принимая закон о гражданстве, отдает предпочтение одному из названных принципов, но при необходимости применяет оба принципа как равноценные. Так, в России предпочтение отдано приобретению гражданства по принципу «права крови». При этом учитывается не национальная принадлежность родителей (родителя), а их государственная принадлежность. В США, странах Латинской Америки оба принципа выступают как равноценные.

По-новому Закон о гражданстве решает вопрос о гражданстве ребенка при различном гражданстве родителей, что особенно актуально при большом числе смешанных браков. Если на день рождения ребенка один из его родителей является гражданином России, а другой — иностранным гражданином, то в силу вступает условие места рождения ребенка: если на территории Российской Федерации, то он приобретает российское гражданство. Прежний закон о гражданстве устанавливал другое правило: в рассматриваемом случае гражданство ребенка определялось письменным соглашением родителей о выборе гражданства ребенку, которое должно было быть достигнуто до достижения ребенком возраста 1 года.

Порядок оформления гражданства по рождению не изменился — регистрация ребенка в полномочных органах по месту жительства родителей и получение свидетельства о рождении ребенка. Такое свидетельство (как и паспорт) является доказательством принадлежности к российскому гражданству.

Приток в Россию в поисках работы или по другим причинам большого количества мигрантов из стран Ближнего зарубежья привел к тому, что в последние годы резко возросло количество детей (новорожденных или более старшего возраста), родители которых неизвестны. Согласно правилам, установленным законодательством о гражданстве, если в течение шести месяцев родители ребенка не объявляются, то ему предоставляется российское гражданство.

Оформление гражданства таких детей по рождению производится руководителями названных органов и учреждений, в которых ребенок находится на государственном попечении.

Закон о гражданстве уделяет внимание и гражданству усыновленных детей. Семейный кодекс РФ, опираясь на Конвенцию ООН о правах ребенка, при усыновлении российских детей отдает приоритет гражданам России, постоянно проживающим на ее территории. Лишь когда не представляется возможности передать детей на воспитание в российские семьи, разрешается их усыновление иностранными гражданами. Общее правило в этом случае состоит в том, что такие дети сохраняют гражданство Российской Федерации, а иностранные родители ходатайствуют об их выходе из гражданства России с одновременным приобретением гражданства другого государства.

Вопрос об усыновлении (удочерении) решается в судебном порядке по месту жительства (нахождения) ребенка. В суд представляются документы, подтверждающие, что ребенок находится на централизованном учете детей, оставшихся без попечения родителей, а также об отсутствии возможности усыновления ребенка российскими гражданами. Суд, вынося решение, исходит из интересов ребенка и учитывает при этом законы иностранного государства, с тем чтобы у ребенка в будущем не было проблем. При решении вопроса требуются заключение органа опеки и попечительства, согласие ребенка, достигшего 10-летнего возраста, а также представление документов, характеризующих усыновителей (состояние здоровья, материальное положение, наличие собственных детей и т.д.).

В соответствии с Семейным кодексом РФ в России ведется учет иностранных граждан и лиц без гражданства, желающих усыновить детей, являющихся российскими гражданами. Такой учет осуществляется федеральными и региональными органами исполнительной власти. Передача детей на усыновление производится тем иностранцам, которые стоят на учете. Постановлением Правительства от 28 марта 2000 г. утверждено Положение о Межведомственной комиссии по вопросам усыновления (удочерения) иностранными гражданами детей, являющихся гражданами России. Это орган, созданный для обеспечения согласованных действий органов исполнительной власти Российской Федерации но реализации государственной политики в области усыновления детей — российских граждан иностранными гражданами, лицами без гражданства и гражданами России, постоянно проживающими за границей, а также эффективной защиты прав и законных интересов детей. Постановлением Правительства утверждены Правила передачи детей на усыновление (удочерение) и осуществления контроля за условиями их жизни и воспитания в семьях усыновителей на территории России и Правила постановки на учет консульскими учреждениями Российской Федерации детей, являющихся гражданами России и усыновленных иностранными гражданами или лицами без гражданства.

Также в России разрешена деятельность специально уполномоченных иностранными государствами организаций по усыновлению детей. Эти организации не могут преследовать в своей деятельности коммерческие цели. Положение о деятельности таких организаций на территории России и контроле за ее осуществлением также утверждено данным постановлением Правительства. Представительства иностранных организаций (аккредитованные в Министерстве образования РФ) представляют в соответствующий орган исполнительной власти субъекта РФ отчеты об условиях жизни и воспитания детей в семьях усыновителей, подготовленные полномочным органом государства, на территории которого проживает усыновленный ребенок (в первый год после усыновления — два раза в год, во 2-й и 3-й годы — один раз в год, по истечении трех лет — по решению органа исполнительной власти субъекта РФ).

Прием в гражданство Российской Федерации в общем порядке

Это означает приобретение гражданства путем подачи соответствующего заявления на имя Президента РФ. Иностранные граждане и лица без гражданства, достигшие возраста 18 лет и обладающие дееспособностью, вправе обратиться с заявлением о приеме в гражданство Российской Федерации в общем порядке. Для осуществления названного права эти лица, во-первых, должны проживать на территории России со дня получения вида на жительство и до дня обращения с указанным заявлением в течение пяти лет непрерывно, т.е. если в течение этого срока лицо выезжало за пределы России не более чем на три месяца в течение одного года. Следует отметить, что фактически лицо может ходатайствовать о приобретении российского гражданства лишь через шесть лет, поскольку для получения вида на жительство (а его закон называет началом исчисления срока постоянного проживания на территории России) лицо должно не менее одного года постоянно прожить на территории страны.

Особыми заслугами перед Российской Федерацией являются выдающиеся достижения в области науки, техники, производства, культуры, спорта, значительный вклад в развитие экономики, обеспечение обороны и безопасности России и другие заслуги, способствовавшие повышению ее международного престижа. Для объективной оценки заслуг при решении вопроса о приеме в гражданство Российской Федерации от федеральных ими региональных органов государственной власти Могут быть запрошены дополнительные сведения и заключения.

Может возникнуть вопрос: считать ли особыми заслугами перед Россией участие в Великой Отечественной войне 1941-1945 гг.? Предложения, касающиеся приема в гражданство России без соблюдения условий, предусмотренных ст. 13 Закона о гражданстве Российской Федерации, таких лиц, особенно учитывая отношение к ним в некоторых странах бывших республиках СССР, рассматривались неоднократно. Вносились соответствующие предложения, такие же предложения присутствуют в последующих поправках к Закону.

Известен также случай, когда к Президенту РФ с просьбой о помощи в приобретении российского гражданства обратился Герой России, получивший эту высокую награду в 1994 г. Несколько попыток получить гражданство Российской Федерации окончились неудачей. Президент России распорядился незамедлительно разобраться в ситуации и принять меры к удовлетворению ходатайства о приобретении российского гражданства¹См. подробнее: Авакьян С.А. Россия: гражданство, иностранцы, внешняя миграция. С. 84..

Закон о гражданстве закрепляет обязанность соблюдать Конституцию РФ и российское законодательство как необходимое условие приема в российское гражданство. В заявлении о принятии в гражданство России заявитель подписывает обязательство быть верным России и добросовестно выполнять гражданский долг в соответствии с Конституцией и законодательством Российской Федерации (приложение № 1 к Положению о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации).

Условием приема в российское гражданство является наличие у субъекта законного источника средств к существованию. Такими источниками российское законодательство признает справку о доходах физического лица, декларацию но налогам на доходы физических лиц (с отметкой налогового органа), справку с места работы; трудовую книжку; пенсионное удостоверение; справку органа социальной защиты о получении пособия; подтверждение получения алиментов; справку о наличии вклада в кредитном учреждении с указанием номера счета; свидетельство о праве на наследство; справку о доходах лица; на иждивении которого находится заявитель; иные документы, подтверждающие получение доходов от не запрещенной законом деятельности.

Для приема в российское гражданство необходим отказ лица от имеющегося иного гражданства. Такой отказ осуществляется путем подачи в полномочный орган иностранного государства соответствующего заявления. Если лицо, ходатайствующее о приеме в гражданство Российской Федерации, состоит в гражданстве государства, с которым у России имеется международный договор, предусматривающий возможность сохранения имеющегося гражданства, отказа от этого гражданства не требуется. Также отказ от иностранного гражданства не требуется, если лицу предоставлено политическое убежище на территории России, а также лицам, имеющим статус беженцев. Закон также устанавливает, что соблюдения рассматриваемого условия не требуется, если отказ от иностранного гражданства невозможен в силу не зависящих от человека причин.

Для приобретения российского гражданства необходимо владение русским языком. Такое правило предусматривается законодательством о гражданстве многих стран мира. Определение уровня знания русского языка не входит в компетенцию органа, в который подается заявление о приеме в гражданство, ни ею должностных лиц. Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства устанавливает, что заявитель представляет документы, подтверждающие его владение русским языком на уровне, достаточном дня общения в устной и письменной формах в условиях языковой среды. Такими документами могут являться: документы государственного образца о получении образования (не ниже основного общего образования), выданные образовательными учреждениями (до 1 сентября 1991 г. — на территории государства, входившего в состав СССР, а после этого срока — на территории Российской Федерации); сертификаты о прохождении тестирования по русскому языку, выданными образовательными учреждениями на территории России или за рубежом, которым разрешено проведение такого тестирования Министерством образования РФ; документы об образовании, выданные на территории иностранною государства и имеющие в приложении запись об изучении курса русского языка, с нотариально удостоверенным переводом и свидетельством об эквивалентности документа об образовании.

В законодательстве о гражданстве называются лица, которых освобождают от предоставления документов, подтверждающих владение русским языком: женщины, достигшие возраста 60 лет, и мужчины, достигшие возраста 65 лет; недееспособные лица; инвалиды 1-й группы. Прием в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке

Этот порядок распространяется прежде всего на иностранцев и апатридов, достигших совершеннолетия и обладающих дееспособностью, если они: (1) имеют хотя бы одного нетрудоспособного родителя — гражданина России; (2) имели гражданство СССР, проживали и проживают в государствах, входивших в состав СССР, а также не получившие гражданства этих государств и ставшие лицами без гражданства. К таким лицам не применяются требования о сроке постоянного проживания в России (пять лет с момента получения вида на жительство).

Упрощенный порядок приема в гражданство Российской Федерации распространяется также на детей и недееспособных лиц — иностранных граждан и лиц без гражданства, а именно на тех из них, у кого один из родителей или единственный родитель является гражданином России, а также на тех, над которыми установлены опека или попечительство.

Прием таких лиц в гражданство производится по заявлению родителя (опекуна, попечителя), имеющего российское гражданство, если ребенок проживает за пределами России и если один из его родителей, имевший иное гражданство, приобретает российское гражданство, необходимо заявление обоих родителей. Согласия другого родителя не требуется, если ребенок проживает на территории России. При наличии соответствующих обстоятельств вместо согласия другого родителя представляется решение суда о признании этого родителя умершим или безвестно отсутствующим либо о лишении его родительских прав, или свидетельство о смерти, либо заявление об отсутствии у заявителя сведений о месте его нахождения, или документ, подтверждающий, что заявитель является одинокой матерью. Изменение гражданства ребенка, достигшего 14-летнего возраста, производится с его письменного согласия.

Особенность такого способа приобретения гражданства заключается в том, что лицо обращается с заявлением о приеме в гражданство не на имя Президента РФ, а в органы внутренних дел (если это лицо проживает на территории России) либо в дипломатические или консульские учреждения Российской Федерации за рубежом (если лицо проживает на территории иностранного государства). В последнем случае лицам, желающим приобрести российское гражданство, не требуется переселяться в Россию.

Восстановление в гражданстве Российской Федерации

Иностранные граждане или лица без гражданства, ранее имевшие российское гражданство, могут быть восстановлены в гражданстве России. Это одно из оснований приобретения гражданства — восстановление в нем. Порядок восстановления в гражданстве приравнен законом к общему порядку приема в гражданство, кроме необходимости срока проживания на территории России. Для восстановления в гражданстве этот срок установлен в три года.

В определенных случаях государство может отказать некоторым лицам в приеме в гражданство и в восстановлении в гражданстве. Отклоняются заявления о приеме в гражданство России и о восстановлении в ее гражданстве, если лица, подавшие их:

выступают за насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации или иными действиями создают угрозу безопасности России (являются субъектом такого преступления, как шпионаж, посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля, насильственный захват власти или насильственное удержание власти, вооруженный мятеж, публичные призывы к насильственному изменению конституционного строя, диверсия, возбуждение национальной, расовой или религиозной вражды). Конечно, трудно предположить, что в заявлении о приеме в российское гражданство человек напишет, что он совершал такие действия или призывы. Если компетентные органы государства располагают фактами об участии заявителя в активных публичных действиях, создающих угрозу безопасности России или направленных на насильственное изменение основ конституционного строя, то в удовлетворении заявления о приеме в гражданство отказывается;
в течение пяти лет, предшествовавших дню обращения с заявлением о приеме или восстановлении в гражданстве, выдворялись за пределы Российской Федерации на основании российского законодательства (Федеральные законы «О правовом положении иностранных граждан», «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»);
использовали подложные документы или сообщили заведомо ложные сведения. Факт недостоверности заявлений или сведений устанавливается компетентными органами Российской Федерации, непосредственно принимающими заявления о приеме в российское гражданство. Если такой недостоверности не было обнаружено при подаче заявления, но она проявилась позже, на определенном этапе решения вопроса, производство но делу о приеме в гражданство Российской Федерации приостанавливается. Вместе с принятым по существу решением документы возвращаются органу, принявшему заявление о приеме в гражданство. Заявитель при этом имеет право обжаловать отклонение заявления в вышестоящий орган либо в суд;
состоят на военной службе, на службе в органах безопасности или в правоохранительных органах иностранного государства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации. Если сотрудник таких органов желает приобрести российское гражданство, то, по логике Закона о гражданстве, он должен уволиться из армии или спецслужбы, переехать в Россию, получить в ней вид на жительство и затем подавать заявление о приеме в гражданство. Российская армия переживает процесс реформирования, перехода на контрактную основу, нуждается в высококвалифицированных кадрах, и закрепление в Законе о гражданстве определенного, может быть, даже упрощенного порядка его приобретения было бы полезным для решения некоторых проблем;
имеют неснятую или непогашенную судимость;
преследуются в уголовном порядке компетентными органами Российской Федерации или компетентными органами иностранных государств за преступления, признаваемые таковыми в соответствии с федеральными законами (до вынесения приговора суда или принятия решения по делу);
осуждены и отбывают наказание в виде лишения свободы за действия, преследуемые в соответствии с федеральным законом (до истечения срока наказания). Последние три основания для отклонения заявлений о приеме в гражданство вполне оправданны, государство осторожно относится к людям, совершившим преступления и желающим приобрести российское гражданство;
не имеют законного источника средств к существованию на день обращения с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации или в течение пяти лет непрерывного проживания на территории России (если для них не установлен иной срок). О том, какие документы необходимы для доказательства обладания источником средств к существованию, мы уже говорили. Что же касается нормы закона, устанавливающей наличие средств к существованию на день обращения и в течение установленного периода, то иностранные граждане (те, которые просят принять их в гражданство России) должны предоставлять доказательства возможности содержать себя и членов семьи в пределах прожиточного минимума, не прибегая к помощи государства. Исключение составляют случаи признания нетрудоспособности с начала своего проживания на территории России. Отсутствие таких доказательств может явиться основанием для отказа (либо аннулирования) разрешения на временное проживание или вида на жительство. Отсутствие вида на жительство означает невозможность подачи заявления о приеме в российское гражданство, так как именно с этим разрешением на постоянное проживание закон связывает начало исчисления срока, необходимого для приема в гражданство Российской Федерации.

Выбор гражданства (оптация)

Право на оптацию возникает в случае изменения линии Государственной границы РФ и взаимного обмена территориями в соответствии с международным договором у лиц, проживающих на территории, государственная принадлежность которой изменена. Порядок и сроки выбора гражданства определяются соответствующими международными договорами. Оптация является одновременно и одним из способов прекращения гражданства. При включении (либо исключении) какой-либо территории в состав России (либо из состава России) проживающие на ней лица имеют право на выбор гражданства: остаться гражданами России или перейти в гражданство другого государства. Все вопросы, касающиеся проживания на таких территориях лиц, не изменяющих гражданства, регулируются международным договором.

Оптация как способ приобретения или прекращения гражданства была известна нашему законодательству с первых лет Советской власти. Например, Декрет СНК РСФСР от 13 июля 1918 г. устанавливал, что постоянно проживающие в пределах РСФСР жители местностей, отторгнутых от России в силу Брестского мирного договора, вправе в месячный срок возбудить ходатайство о выходе из российского гражданства. Двусторонняя оптация имела место и в 1945 г. Советско-чехословацкий договор от 29 июля 1945 г. предусматривал воссоединение Закарпатской Украины с Советской Украиной и вхождение ее в состав Украинской ССР. Протокол к этому Договору устанавливал, что украинцы и русские, проживавшие в районах Словакии, имеют право оптации по выбору гражданства одного из государств — участников Договора. Аналогичное право оптации приобретали словаки и чехи, проживавшие в Закарпатской Украине.

Прекращение и выход из гражданства Российской Федерации

Прекращение гражданства влечет утрату юридического статуса гражданина, разрыв правовой связи его с государством. Прекращение гражданства возможно различными путями. Самый распространенный — желание самого гражданина и решение, принятое по этому вопросу компетентным органом государства. Гражданство Российской Федерации может прекратиться также на основании оптации путем добровольного выбора гражданства другого государства или на основании международных договоров России с конкретными государствами.

Выход из гражданства Российской Федерации лица, проживающего на территории России, осуществляется на основании добровольного волеизъявления такого лица в общем порядке, если нет оснований для отказа. Выход из российского гражданства лица, проживающего за границей, осуществляется в упрошенном порядке, на основе добровольного волеизъявления такого лица, если, как и в первом случае, нет оснований для отказа.

Такие основания устанавливаются федеральным законом. Выход из гражданства Российской Федерации не допускается, если гражданин России имеет не исполненные перед Российской Федерацией обязательства, установленные федеральным законом; если лицо привлечено компетентными органами Российской Федерации в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении него имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда; если лицо не имеет другого гражданства и гарантий его приобретения.

Эти положения соответствуют нормам ст. 55 Конституции РФ, которая допускает ограничения прав и свобод гражданина тогда, когда это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, прав и законных интересов других лиц и для обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Закон 2002 г. не предусматривает возможности отклонения заявлений о выходе из гражданства по соображениям государственной безопасности. Однако если человек по роду своей деятельности имеет допуск к сведениям особой важности или совершенно секретным сведениям и имеет обязательство их хранить в течение определенного законом срока, то выход из гражданства такому лицу может быть отложен до истечения этого срока, поскольку обязательство хранить государственную тайну может быть истолковано как выполнение обязательств перед государством, это основание в целом находится в рамках норм международного права.

Допускается также выход из гражданства Российской Федерации ребенка, один из родителей которого имеет гражданство России, а другой родитель является иностранным гражданином. При наличии таких обстоятельств выход из гражданства России осуществляется в упрощенном порядке. С заявлением о выходе из гражданства России ребенка могут обратиться оба родителя либо единственный родитель ребенка. Российское гражданство ребенка прекращается только в том случае, если он не станет в результате выхода лицом без гражданства.

Для защиты прав и законных интересов недееспособных или не полностью дееспособных лиц, над ними в соответствии с Гражданским кодексом РФ могут быть установлены опека или попечительство. Что касается гражданства детей и недееспособных лиц, над которыми установлены опека или попечительство гражданина России, то они приобретают российское гражданство в упрощенном порядке по заявлению опекуна или попечителя. Ребенок или недееспособное лицо, над которыми установлены опека или попечительство иностранного гражданина, приобретающего российское гражданство, может приобрести гражданство Российской Федерации одновременно с указанным гражданином по его заявлению.

Если ребенок или недееспособное лицо находятся на полном государственном попечении в воспитательном или лечебном учреждении, учреждении социальной защиты населения либо другом аналогичном учреждении России, то этот ребенок или недееспособное лицо приобретают российское гражданство в упрощенном порядке по заявлению руководителя учреждения, в котором они содержатся. Ребенок или недееспособное лицо, которые являются российскими гражданами и над которыми установлена опека или попечительство иностранного гражданина, сохраняют российское гражданство и не меняют своего гражданства, следуя гражданству опекуна (попечителя).

Ребенок, усыновленный (удочеренный) гражданином России, или супругами, являющимися гражданами России, или супругами, один из которых является российским гражданином, а другой — лицом без гражданства, приобретает гражданство России со дня его усыновления по заявлению усыновителя — гражданина России (независимо от места жительства ребенка). Ребенок, усыновленный (удочеренный) супругами, один из которых является гражданином России, а другой имеет иностранное гражданство, может приобрести российское гражданство в упрощенном порядке по заявлению обоих усыновителей (независимо от места жительства ребенка).