Конституционный строй: основные принципы и правовое закрепление
Сам факт принятия конституции означает, что государство берет на себя обязанность следовать установленным конституционным порядкам. Однако в понятие «конституционный строй» включается не только формальное соблюдение конституции, но и то, что государством надежно охраняются права и свободы человека и гражданина, а само государство основывает свою деятельность на праве и подчиняется праву.
Конституционный строй не сводится также к формальному факту существования конституции. Он становится реальным, если Конституция соблюдается и если она закрепляет демократические основы. Для того чтобы государство в полной мере подчинялось праву, это должно быть обеспечено определенными гарантиями и правовыми основами. Они в своей совокупности обеспечивают такой способ организации государства, который может быть назван конституционным строем.
Итак,
конституционный строй — это урегулированная положениями Конституции Российской Федерации организация государственной и общественной жизни, при которой государство выступает в качестве политической организации гражданского общества, строит свою собственную деятельность и отношения с обществом на основе демократии и права.
Иными словами, конституционный строй — особая система правовых отношений, закрепляющая соответствующий способ организации демократического государства.
Существуют и другие понятия конституционного строя. В частности, Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин считают, что
конституционный строй — это определенная форма, определенный способ организации государства, закрепленный в его конституции1Козлова Е.И.. Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Велби. Проспект, 2008. С. 94..
М.В. Баглай определяет его как
порядок, при котором соблюдаются права и свободы человека и гражданина, а государство действует в соответствии с конституцией2Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов и факультетов. 2-е изд.. изм. и доп. М.: Норма; ИНФРА-М. 1999. С. 98..
Эти определения подчеркивают различные подходы к пониманию конституционного строя и его содержанию. Однако известно, что всякое государство подчинено праву, является одновременно и субъектом права, и фактором правообразования. Поэтому для того чтобы государство в полной мере подчинялось праву, такое подчинение должно быть обеспечено определенными гарантиями. Эти гарантии в совокупности обеспечивают такую форму или способ организации государства, который и может быть назван конституционным строем.
В действующей Конституции РФ впервые для характеристики основных устоев общества и государства используется категория «основы конституционного строя». В большинстве конституций мира нет прямого закрепления этого понятия, хотя нормы, закрепляющие конституционные основы общества, содержатся в статьях различных разделов и глав основных законов. Обычно нормы, характеризующие конституционный строй, содержатся в первых главах или разделах конституций. Они фиксируют принципы основополагающих отношений в обществе, закрепляющих организационное и функциональное единство общественного строя в государстве.
Так, например, в Конституции (Основном законе) РСФСР, принятой 12 апреля 1978 г. и просуществовавшей с изменениями и дополнениями до 21 сентября 1993 г., в разделе I «Основы общественного строя и политики» содержались главы «Политическая система», «Экономическая система», «Социальное развитие и культура», «Внешнеполитическая деятельность и защита социалистического Отечества», которые предопределяли совокупность принципов социалистического общества.
Излишняя политизация Основного закона, естественно, уменьшала значение Конституции как правового акта, отдавая приоритет политическому регулированию общественных отношений.
Введя в действующую Конституцию понятие «основы конституционного строя», законодатель тем самым подчеркнул, что приоритет отдается ее юридизации, деидеологизации и деполитизации (хотя эти понятия нельзя воспринимать абсолютно, поскольку конституции всегда заключают в себе значительный элемент политического и идеологического воздействия. Так, допустим, действующая Конституция РФ закрепляет систему ориентиров, основанных на общечеловеческих ценностях).
Вместе с тем, вводя понятие «основы конституционного строя», законодатель ориентировал на становление и закрепление именно конституционного строя, поскольку не во всех странах, где имеются конституции, закрепляются институты конституционного строя. Таким образом, понятие «основы конституционного строя» указывает не только на определенную форму (способ) организации государственной власти, закрепленной в Конституции, но и на порядок, при котором соблюдаются права и свободы человека и гражданина, а государство действует в соответствии с Конституцией. Следовательно, «основы конституционного строя» закрепляют форму организации государства, которая обеспечивает его функционирование, основанное на праве, и характеризует государственный строй как конституционный. По сравнению с аналогичными структурными элементами предшествующих конституций РСФСР и СССР соответствующий правовой институт значительно сокращен, деидеологизирован, выведены нормы о социальном типе власти, внешнеполитической деятельности, защите (социалистического) Отечества и др.
Необходимо отметить, что само понимание конституционного строя у различных авторов не всегда однозначно. Некоторые исследователи отмечают, что это система господствующих в стране экономических, политических и идеологических отношений в их конституционной форме. Другие акцентируют внимание на конституционных отношениях как предмете конституционного регулирования. Ряд авторов приоритетными считают совокупность определенных гарантий подчиненности государства праву. Отдельные исследователи указывают на более узкое категориальное определение; по их мнению, конституционный строй охватывает только основы государственного права, тогда как более полную характеристику дает понятие правового государства, охватывающее все стороны государственного и правового бытия.
Не отрицая в принципе эти наработки, наверное, правильно будет отметить, что понятие конституционного строя (формально-юридически закрепленное в Конституции Российской Федерации как «Основы конституционного строя») не столько дает характеристику отдельных черт конституционного государства, сколько определяет основы конституционной природы такого государства и его связь с институтами гражданского общества. Поэтому большинство авторов акцентируют внимание на главных принципах функционирования государства, обеспечивающих необходимость их осуществления на основе права: на конституционных принципах регулирования общественных отношений. Ряд авторов не без основания выделяют две стороны понятия основ конституционного строя: это устои реальных общественных отношений — суть категория объективная; и субъективное отражение этой объективной категории, адекватно либо не вполне адекватно устанавливаемое законодателем3Эта и другие точки зрения более подробно анализируются в работе: Румянцева О.Г. Основы конституционного строя России (понятие, содержание, вопросы становления). М.: Юристъ. 1994..
Впервые закрепление устоев конституционного строя было осуществлено в Декларации о государственном суверенитете РСФСР. Именно там нашли отражение такие основы конституционного строя, как: государственный суверенитет; обеспечение каждому человеку неотъемлемого права на достойную жизнь как высшей цели государственного суверенитета; равенство всех граждан, проживающих на территории РСФСР; решимость создать демократическое правовое государство; признание общепризнанных норм международного права в области прав человека; признание носителем суверенитета и источником государственной власти многонационального народа России; формы народовластия; начала политического плюрализма; разделение властей; и др.
Период с момента принятия Декларации о государственном суверенитете РСФСР до принятия на всенародном референдуме Конституции Российской Федерации знаменовался значительными поисками путей совершенствования модели конституционного устройства государства, закрепления ценностей, провозглашенных в Декларации о суверенитете. Необходимо отметить, что этот поиск происходил на фоне нарастания противостояния исполнительной и законодательной ветвей власти, завершившегося трагическими событиями октября 1993 г. Не было гарантий того, что демократические ценности, получившие юридическое закрепление на рубеже двух десятилетий, определят будущее конституционное устройство государства. Решающее слово по закреплению принципов демократии в конституционном строе России сказал многонациональный народ Российской Федерации на состоявшемся 12 декабря 1993 г. референдуме, проголосовав за принятие новой Конституции.
В структуре Конституции России «Основы конституционного строя» стоят на первом месте (1 глава), следуя сразу за преамбулой. Нормы-принципы, входящие в «Основы конституционного строя», составляют первичную нормативную базу для остальных положений Конституции, всей системы действующего законодательства и иных нормативных правовых актов. В последующих главах развиваются и конкретизируются исходные принципы «Основ конституционного строя», устанавливаются компетенции органов государственной власти, порядок принятия ими властных нормативно-правовых и индивидуальных решений, права и обязанности граждан, иных субъектов права, закрепляющие юридические и другие гарантии реализации основ конституционного строя.
Следовательно, в демократическом конституционном государстве общество функционирует одновременно и как управляемая государством, и как саморегулирующаяся система, а современное государство — как управляющая система, которая в то же время находится в зависимости от саморегулирующегося гражданского общества и его потребностей.
В основу концепции конституционного строя Российской Федерации в действующей Конституции Российской Федерации положены гуманистические идеи, исходящие из незыблемости и неотчуждаемости прав и свобод человека и гражданина, а государство рассматривается как официальный представитель общества, правомочный решать только те вопросы, которые за ним закреплены Конституцией. И хотя большинство этих идей не реализовано на практике, сам факт закрепления этих идей в действующей Конституции Российской Федерации играет важную положительную роль, так как указывает тот путь, следуя по которому Российская Федерация может стать подлинно конституционным государством.
Учитывая юридическую силу норм первой главы Конституции РФ, мы можем сделать вывод о том, что все нормы других глав Конституции, иных правовых актов не могут противоречить основам конституционного строя. Действия и решения должностных лиц, государственных органов, граждан и объединений также должны соответствовать основам конституционного строя.
Правовые нормы основ конституционного строя
Хотя в литературе уже отмечалось, что в основах конституционного строя правовые нормы можно дифференцировать по трем группам: (1) регламентирующих деятельность государства и его органов: (2) определяющих правовое положение личности в Российской Федерации; (3) закрепляющих юридическую силу Конституции и порядок ее изменения, представляется, что исходя из содержания главы 1 Конституции, вполне можно выделить и четвертую группу — основы организации гражданского общества.
Таким образом, «Основы конституционного строя» (1) закрепляют форму государственной власти в Российской Федерации как республиканскую форму правления (ч. 1 ст. 1); (2) устанавливают источник государственной власти: «единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ» (ч. 1 ст. 3); (3) определяют пределы действия суверенитета Российской Федерации, который распространяется на всю ее территорию (ч. 1 ст. 4); (4) закрепляют принцип разделения властей в процессе осуществления государственных властных полномочий (ст. 10) и устанавливают круг органов, осуществляющих государственную власть на федеральном уровне и в субъектах Федерации (ч. 1, 2 ст. 11).
Государство признает и гарантирует местное самоуправление, которое самостоятельно в пределах своих полномочий (ст. 12). Важным моментом является закрепление нормы о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Этим они отличаются по сущностно-содержательным характеристикам и правовому статусу от органов местного управления.
Важное место в «Основах конституционного строя» имеют нормы, закрепленные в ст. 7 и 8 Конституции. Российская Федерация объявляется социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ч. 1 ст. 7). Таким образом, политика государства, направленная на обеспечение достойной жизни россиян, возводится в ранг конституционной основы государства.
Революционными по своему характеру являются нормы ст. 8, закрепляющие многообразие форм собственности, в том числе и частной (ч. 2). Более того, придавая особую значимость этой форме собственности, законодатель счел необходимым закрепить на уровне конституционного регулирования основные правомочия собственности: владение, пользование и распоряжение (ч. 2 ст. 35; ч. 2 ст. 36), а в отношении института частной собственности в целом подчеркнуть, что право частной собственности охраняется законом (ч. 1 ст. 35). Эта мера не выглядит излишней, поскольку в нашем государстве еще сильны традиции социалистического общества, исключающие частную собственность из сферы экономических отношений. Не случайно именно частная собственность стала камнем преткновения для принятия Земельного кодекса в России, где вопреки конституционным нормам о праве частной собственности на землю (ч. 1, 2 ст. 36) и нормам Гражданского кодекса (ст. 260-287) отсутствовали нормы, закрепляющие право частной собственности на землю. Это привело к тому, что в целом важнейшая глава ГК РФ была введена в действие с опозданием, поскольку условием наделения ее юридической силой согласно ст. 13 Федерального закона «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» являлось введение в действие именно Земельного кодекса РФ.
Нормы, закрепленные в «Основах конституционного строя», позволяют снять многие ограничения гражданских прав при осуществлении собственником правомочий владения, пользования и распоряжения своим имуществом, которые он осуществляет своей волей и в своем интересе (п. 2 ст. 1 ГК РФ). Конституция также гарантирует единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции и свободу экономической деятельности (ч. 1 ст. 8).
Таким образом,
«Основы конституционного строя Российской Федерации» — это главные устои государства и общества, система основных принципов, которые призваны обеспечить в Российской Федерации демократические начала.
Демократизм и народовластие
Конституция РФ дает исчерпывающую характеристику Российскому государству: демократическое, правовое, федеративное, социальное, светское — с республиканской формой правления.
1. Российская Федерация — демократическое государство (ст. 1 Конституции РФ). Демократизм Российской Федерации находит выражение прежде всего в обеспечении в нем: народовластия; разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную; идеологического и политического многообразия; местного самоуправления.
2. Принцип народовластия нашел закрепление в Конституции РФ (ч. 1 ст. 3), в которой указывается, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Это положение — исходное для закрепления демократии (народовластие в переводе с древнегреческого — демократия).
Народ Российской Федерации осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и местного самоуправления (ч. 2 ст. 3). В зависимости от формы волеизъявления народа различаются представительная и непосредственная демократия.
Представительная демократия — это осуществление народом власти через выборных полномочных представителей, которые принимают решения, выражающие волю тех, кого они представляют: весь народ, население, проживающее на той или иной территории.
Выборное представительство — важнейшее средство обеспечения подлинного народовластия. Его образуют избираемые народом государственные органы и органы местного самоуправления.
Возможность для граждан России выражать свою волю в процессе как формирования этих органов, так и их работы закрепляется несколькими конституционными нормами ст. 32: граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ч. 1); имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ч. 2); имеют равный доступ к государственной службе (ч. 4); имеют право участвовать в отправлении правосудия (ч. 5).
Непосредственная демократия — это формы непосредственного волеизъявления народа или каких-либо групп населения.
«Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы» (ч. 3 ст. 3 Конституции РФ).
Референдум — это способ принятия гражданами решений по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни путем всенародного голосования.
Право каждого гражданина участвовать в референдуме закреплено в ст. 32 как форма реализации права граждан на участие в управлении делами государства. Порядок проведения референдумов устанавливается Федеральным конституционным законом от 28 июня 2004 г. «О референдуме Российской Федерации».
Референдум Российской Федерации проводится на всей территории Российской Федерации. В частности, предусматривается, что инициатива проведения референдума принадлежит 2 млн. граждан России при условии, что на территории одного субъекта Федерации проживает не более 10% инициаторов.
На референдум Российской Федерации не могут выноситься следующие вопросы: (1) об изменении статуса субъекта (субъектов) Российской Федерации, закрепленного Конституцией Российской Федерации; (2) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также о проведении досрочных выборов Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации либо о перенесении сроков проведения таких выборов: (3) об избрании, о назначении на должность, досрочном прекращении, приостановлении или продлении полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации; (4) о персональном составе федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; (5) об избрании, о досрочном прекращении, приостановлении или продлении срока полномочий органов, образованных в соответствии с международным договором Российской Федерации, либо должностных лиц, избираемых или назначаемых на должность в соответствии с международным договором Российской Федерации, а также о создании таких органов либо назначении на должность таких лиц, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации; (6) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения; (7) отнесенные Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти.
Вопросы, выносимые на референдум, не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина и конституционные гарантии их реализации. Референдум может быть проведен и по инициативе Конституционного Собрания, если Конституционное Собрание принимает решение о вынесении на всенародное голосование проекта новой Конституции РФ.
Решения, принятые всероссийским референдумом, обладают высшей юридической силой, в каком-либо утверждении не нуждаются и обязательны для применения на всей территории Российской Федерации.
Помимо всероссийских референдумов могут проводиться республиканские (республик в составе РФ), других субъектов РФ и местные референдумы по наиболее важным вопросам жизни населения данной территории.
Другая форма непосредственного волеизъявления народа — свободные выборы. Непосредственное осуществление власти народа путем проведения свободных выборов — исходный принцип организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Воля народа, выраженная на выборах, позволяет осуществить демократическую организацию власти.
Путем выборов наделяется полномочиями Президент РФ, формируются представительные органы государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, в значительной части случаев — представительные органы местного самоуправления и главы муниципальных образований.
Выборы — это участие народа в формировании органов государственной власти и местного самоуправления путем тайного голосования.
Необходимые гарантии для участия в выборах гражданам предоставляются Федеральным законом от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Выборы государственных органов и органов местного самоуправления, предусмотренные Конституцией РФ, являются свободными и проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права. Гражданин России в соответствии с законом может избирать и быть избранным независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. На основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации.
Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, или граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда (ч. 3 ст. 32 Конституция РФ).
В соответствии с Законом избиратели участвуют в выборах на равных основаниях, а также голосуют на выборах и референдумах соответственно за кандидатов (списки кандидатов), а в случаях, предусмотренных законом, — за или против кандидата, за вынесенные на референдумы вопросы или против них непосредственно, при тайном голосовании (ст. 6, 7 Закона).
Разумеется, мы показали весьма схематично конституционные формы народовластия, их юридические рамки. В осуществлении власти помимо политиков активное участие принимают политические партии, другие общественные объединения.
Демократия не есть самоцель и не обеспечивает сама по себе ни целости государства, ни прочности правопорядка, ни социальной справедливости, ни национального духовного расцвета. Демократия есть формальный механизм вовлечения масс в отправление власти. Это имеет свои дурные последствия и свои великие опасности. Демократия на Западе спасается именно своими противодемократическими упорами и коррективами (в душевном укладе, например, английский традиционализм и консерватизм; и в государственной машине, например, французский бюрократизм и правление префектов). Всякая демократия есть или средство для отбора и обновления качественного слоя политиков, или же, если она этой задачи не разрешает, она есть начало распыления, беспочвенного карьеризма и беспредметного честолюбия, начало распада и гибели. На самом деле всегда правит не большинство, а меньшинство. Вся задача в том, чтобы это меньшинство выделялось верно, и обеспеченно. Демократия же всегда останется стабилизацией государственного распада4Ильин И.А. Собрание сочинений в 10 т. Т. 7. М.: Русская книга, 1998. С. 492, 493..
3. Разделение властей — один из основополагающих принципов демократической организации государства, важнейшая предпосылка верховенства права и обеспечения свободного развития человека.
В классическом виде теория разделения властей была сформулирована Ш. Монтескьё. Ее сущность сводится к тому, что для обеспечения свободы граждан различные функции государственной власти — законодательная, исполнительная и судебная — должны осуществляться различными органами, независимыми друг от друга и сдерживающими друг друга. Однако, согласно этой теории, для обеспечения свободы недостаточно лишь одного распределения власти между несколькими органами. Нужно взаимное равновесие таких органов, чтобы ни один из них не мог получить преобладание над другими, чтобы каждый из них был гарантирован от посягательств на свою самостоятельность со стороны другого.
Разделение властей — один из основных принципов действующей Конституции РФ 1993 г. В ст. 10 указывается, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, органы которых осуществляют свои полномочия самостоятельно. Они не вправе выходить за пределы полномочий, установленных для них Конституцией РФ и законодательством.
Согласно Конституции разделение властей означает не только рассредоточение, распределение, демонополизацию власти, но и реальное взаимное уравновешивание властей, при котором ни одна из трех ветвей власти не может ущемить или подчинить себе другие и вынуждена действовать в условиях взаимопонимания и взаимосотрудничества.
Каждый государственный орган, осуществляющий одну из трех функций государственной власти, взаимодействует с другими государственными органами, при этом они ограничивают друг друга. Такая схема взаимоотношений, часто называемая системой сдержек и противовесов, согласно Конституции выглядит следующим образом.
Законодательный орган — Федеральное Собрание — принимает законы, определяет нормативную базу деятельности всех органов государственной власти, влияет парламентскими способами на деятельность исполнительной власти, в той или иной форме участвует в формировании Правительства, судебных органов.
Правительство РФ осуществляет исполнительную власть, организует исполнение законов, различными способами влияет на законодательный процесс (право законодательной инициативы, обязательность представления заключений Правительства на законопроекты, требующие привлечения дополнительных федеральных средств). Возможность выражения недоверия Правительству сбалансирована возможностью роспуска законодательного органа главой государства.
Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный Суды РФ в пределах своей компетенции имеют право законодательной инициативы, а также рассматривают конкретные дела, сторонами которых являются другие федеральные органы государственной власти.
Являясь главой государства, Президент РФ не входит в систему разделения властей. Выполняя задачи, возложенные на него Конституцией, он должен обеспечивать необходимое согласование деятельности различных ветвей власти — законодательной, исполнительной и судебной, позволяющее бесперебойно действовать всему государственному механизму, для того чтобы обеспечить реализацию принципа разделения властей не только в верхних эшелонах государственной власти, но и во всей ее иерархии. Конституция (ст. 5) предусматривает соединение принципа разделения властей с принципом разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, составляющими ее республиками, краями, областями, городами федерального значения, автономной областью, автономными округами и местным самоуправлением.
Федеративное устройство
Российская Федерация федеративное государство (ст. 1). В настоящее время Российская Федерация имеет в составе три вида субъектов — республика (государство) в составе Российской Федерации, преобразованная, как правило, из бывших автономных республик; государственно-территориальные образования — края, области и города федерального значения, бывшие прежде наиболее крупными административно-территориальными единицами Российской Федерации; национально-государственные образования — автономная область и автономные округа.
Федеративное устройство России основывается на ряде принципов, обусловленных ее демократической сущностью. Эти принципы являются исходными началами территориального устройства не только самой Федерации, но и ее субъектов. К ним согласно Конституции РФ (ст. 5) относятся; (1) государственная целостность Российской Федерации; (2) единство системы государственной власти; (3) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов; (4) равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации; (5) равноправие субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.
1. Государственная целостность Российской Федерации. Российская Федерация состоит из республик (государств), государственно-территориальных и национально-государственных образований, созданных для достижения общих целей с помощью федеральной власти. Это предполагает стремление субъектов Российской Федерации к государственному, политическому и социально-экономическому единству, которое выражается в государственной целостности России. Государственная целостность в то же время обеспечивается целостностью и неприкосновенностью ее территории; единством экономического пространства, которое не допускает установления внутренних таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств; верховенством Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; единым гражданством Российской Федерации; отсутствием у субъектов РФ права выхода из состава Федерации или иного изменения своего статуса без согласия России, поскольку одностороннее решение такого рода вопросов представляет угрозу для государственной целостности Российской Федерации; единством системы государственной власти.
2. Единство системы государственной власти — одна из гарантий государственной целостности. Вместе с тем это единство выступает в качестве одного из важнейших проявлений суверенитета России. Единство системы государственной власти выражается в наличии единого высшего органа или системы органов, составляющих в совокупности высшую государственную власть. Юридические признаки единства системы государственной власти заключаются в том, что совокупная компетенция этих органов охватывает все полномочия, необходимые для осуществления функций государства, а различные органы, принадлежащие к этой системе, не могут предписывать одновременно одним и тем же субъектам при одних и тех же обстоятельствах взаимоисключающие правила поведения.
В Российской Федерации государственная власть реализуется системой, в которую входят федеральные государственные органы — законодательные, исполнительные и судебные, а также государственные органы всех субъектов Федерации.
3. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов. Система органов государственной власти основана на принципе разделения властей не только по горизонтали, т.е. между законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти, но и по вертикали — разграничения полномочий различных видов органов Российской Федерации и ее субъектов. Конституция РФ устанавливает рамки полномочий для каждого вида федеральных органов, за пределы которых они не вправе выходить, а также характер их взаимоотношений с органами власти субъектов Федерации.
Реализуя принцип разделения властей по вертикали, свойственный сегодня практически всем демократическим государствам, и признавая при этом в достаточно широком масштабе право на самостоятельность своих субъектов, Российская Федерация не только значительно увеличивает круг реальных носителей власти, но и добивается разграничения их полномочий, т.е. создает систему, в которой каждый орган осуществляет государственные полномочия по строго определенному кругу вопросов, и только вся система в совокупности реализует государственную власть в целом.
Необходимо отметить, что разграничение компетенции между органами власти Федерации и ее субъектов базируется на добровольном признании субъектами приоритета задач и целей Федерации, а следовательно, на ограничении субъектов в их правах.
4. Равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации. В Российской Федерации равноправие народов означает равенство их прав во всех вопросах государственного строительства, в развитии культуры и других областях.
Народы Российской Федерации пользуются равными правами на самоопределение, т.е. прежде всего на избрание своей формы государственности. В настоящее время в России имеются следующие виды национально-территориальных субъектов: 21 республика, одна автономная область и 4 автономных округа, являющихся формой объединения многих народов. Это означает, что десятки народов имеют в Российской Федерации: свою государственность, следовательно, реализовали на практике право на самоопределение; верховенство и независимость в решении вопросов внутренней жизни и взаимоотношений с другими народами; свободное волеизъявление в избрании формы государственности; равенство прав во всех вопросах государственного строительства, развитии национальной культуры, национального языка и др. Однако это право может быть реализовано либо только в рамках России, либо в любой другой форме, но лишь с согласия Российской Федерации.
5. Равноправие субъектов Российской Федерации в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Российская Федерация (ст. 5) состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов — равноправных субъектов РФ. Это равноправие означает, что все субъекты РФ обладают одинаковыми правами в своих взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, что в составе Российской Федерации не может быть одних субъектов, имеющих какие-либо преимущества по сравнению с другими составляющими ее субъектами. Именно в этом смысле все субъекты, находящиеся в составе Российской Федерации, равноправны. Ликвидировав суверенитет субъектов (по прежней Конституции) Федерации и установив их равноправие. Конституция РФ 1993 г. закрепила правовые гарантии сохранения целостности России.
Принципы государственного устройства Российской Федерации тесно взаимосвязаны. Их главная цель и практическое назначение состоят в том, чтобы способствовать успешному государственному строительству в России.
Правовое государство
Российская Федерация правовое государство (ст. 1 Конституции РФ). Это продукт современной эпохи, поскольку это понятие вовсе не характеризуется наличием права, так как право, как упоминалось нами выше, является обязательным признаком любого государства. Деятельность граждан, государственных органов и должностных лиц в любом государстве должна строиться, и строится на основе права. Правовое государство характеризуется не наличием права и даже наличием не любого права. Например, право (наиболее важная его часть — законы) в антидемократическом государстве призвано заставить граждан выполнять волю законодателя. Совершенно по-иному происходит в правовом государстве.
Для правового государства принципиально важной является опора на право, созданное демократическим путем, т.е. через широкое участие общественности в обсуждении законопроектов, участие в согласовании текстов законопроектов заинтересованных ветвей власти, предоставление гражданам права формулировать проекты законов (народная инициатива).
Таким образом, право призвано в первую очередь юридически оформить те отношения, о содержании которых заинтересованные субъекты договорились на основе компромисса. Выражаясь иначе, само государство, право, а также взаимоотношения личности и власти в условиях правового государства принципиально иные, нежели в обычном государстве.
Правовое государство — это такое демократическое государство, где признаются и гарантируются права и свободы человека на основе равенства всех перед законом и независимым судом, который действует в условиях господства права и верховенства закона5Имеются и другие определения. Например, правовым является такое государство, которому присущи следующие признаки: (1) подчиненность праву: (2) верховенство закона; (3) верховенство конституции; (4) приоритет международного права; (5) равенство всех его граждан перед законом и судом; (6) взаимная ответственность государства и личности; (7) приоритет прав и свобод человека и гражданина; (8) независимость суда в механизме государственной власти: (9) разделение властей; (10) целостность системы законодательства; (11) реальная обеспеченность прав и свобод личности и др.; Конституционное право России: Учебник для студентов вузов / Под ред. А.С. Прудникова. В.И. Авсеенко. 3-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА. 2007..
1. Верховенство закона означает, что законы обладают высшей юридической силой в системе нормативных правовых актов, действующих в государстве. Другие источники права должны соответствовать законам и не противоречить им. Этот принцип закреплен в ст. 4, 15 Конституции РФ, в соответствии с которым Конституция и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Правда, он сохраняет некоторую потенциальную для правового государства опасность в том случае, когда законодательный орган, как это было в СССР, других социалистических странах, узурпирует власть и в силу этого может издавать «неправовые» законы, разрушающие систему права. Для того чтобы избежать этой опасности, правовому государству необходим другой принцип, компенсирующий потенциальные недостатки верховенства закона.
2. Господство права — установление такого правового порядка, когда издаваемые государством нормы права обязательны для государства и его органов в такой же мере, как и для граждан. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы (ст. 15 Конституции).
Эго означает, что государственные органы связаны нормами права без каких-либо исключений и вправе осуществлять только такие полномочия, на которые их уполномочил закон. Сказанное вовсе не значит, что законы не могут изменяться, приноравливаясь к изменяющимся условиям жизни. Просто законы нельзя делать «под себя», для своей только выгоды. Законы можно менять, если речь, допустим, идет о сроках полномочий депутатов, президента и т.д., но только будущих депутатов и президента, а не продлевать свои собственные полномочия, устанавливать себе высокие должностные оклады.
Благодаря указанному принципу закон (равно как и любой другой нормативный правовой акт) можно признать неправовым, т.е. не соответствующим Конституции РФ или другому акту, имеющему более высокую юридическую силу, и не применять. Эту функцию выполняют суды, в первую очередь Конституционный Суд Российской Федерации.
3. Принцип разделения властей как бы вытекает из первых двух и удачно их дополняет, поскольку он не допускает сосредоточения всей полноты государственной власти в одних руках и тем самым предотвращает возможность злоупотребления властью, т.е. установления безраздельного господства законодательной власти и через нее — верховенства законодателей, диктата исполнительной власти или произвола со стороны судебной власти.
Благодаря разделению властей государство организуется и функционирует в правовом режиме, так как государственные органы действуют в рамках своей компетенции, т.е. не подменяя друг друга. Вместе с тем законодательство, устанавливая компетенцию того или иного органа, определяет также их контрольные функции, сбалансированность и равновесие во взаимоотношениях.
4. Реальная гарантированность прав и свобод человека и гражданина. Указанный признак является чрезвычайно важным конституционным признаком. Например, в Конституции Российской Федерации он не только закреплен в ст. 2, но и конкретизирован в ст. 55: «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».
Однако гарантированность прав и свобод, их реальность сами по себе ничего не дают без взаимных обязанностей и ответственности государства и личности. Данное дополнение рассматриваемого признака представляется принципиально важным, так как позволяет строить отношения государства и личности не только на основе права, но и в увязке с взаимными правами и обязанностями. Подобный подход к правовому статусу человека и гражданина позволяет огромному и могущественному государству достаточно уважительно относиться к личности, нисколько не умаляя и не роняя своей роли и престижа, оказывать покровительство и защиту человеку (ст. 52, 53, 61 Конституции РФ). Кроме того, устанавливая в Конституции Российской Федерации и в федеральных законах права и свободы человека, государство в то же время ограничивает себя, не допуская нарушения закрепленных прав и свобод и превышения компетенции своих органов и должностных лиц, установленных законодательством.
5. Современное правовое государство — это демократическое государство, в котором гарантированы не только народовластие, широкий комплекс нрав и свобод человека, но и политический и идеологический плюрализм и многопартийность (ст. 13 Конституции РФ).
Помимо принципов можно сослаться на положения ст. 30 Конституции РФ, закрепляющие право каждого на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется. Никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем. Внутреннюю деятельность, статус своих членов общественные объединения регулируют самостоятельно в своих уставах. В случаях, установленных федеральным законом, такие уставы подлежат регистрации в государственных органах.
Порядок реализации данного конституционного права урегулирован Федеральным законом от 16 мая 1995 г. «Об общественных объединениях». В связи с вступлением в силу указанного Закона признан недействительным закон СССР 1990 г. с аналогичным названием. Деятельность отдельных видов общественных объединений, например, профсоюзов, религиозных объединений и т.д., ретируется специальными законами.
В частности, правовой статус и деятельность политических партий урегулированы Федеральным законом от 11 июля 2001 г. № 95- ФЗ «О политических партиях». В соответствии с его положениями политическая партия — это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления.
Порядок образования и деятельность религиозных объединений также урегулированы отдельным федеральным законом. Этому виду общественных объединений посвящен Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. «О свободе совести и о религиозных объединениях». В преамбуле Закона Федеральное Собрание Российской Федерации подтверждает право каждого на свободу совести и свободу вероисповедания, а также на равенство перед законом независимо от отношения к религии и убеждений, признает особую роль православия в истории России, в становлении ее духовности и культуры, выражает уважение христианству, исламу, буддизму, иудаизму и другим религиям, составляющим неотъемлемую часть исторического наследия народов России. Закон различает следующие виды объединений: религиозная группа (добровольное объединение граждан для исповедания и распространения веры без приобретения статуса юридического лица) и религиозная организация (добровольное объединение не менее 10 граждан, созданное для тех же целей, что и религиозная группа, и зарегистрированное в качестве юридического лица).
Понятие общественного объединения и их видов дано в Федеральном законе «Об общественных объединениях». Государство регулирует правовой статус общественных объединений, в том числе и принятием соответствующих законов, а также осуществляет надзор и контроль за их деятельностью. Например, при регистрации объединений исполняющие ее органы юстиции осуществляют контроль за соответствием их уставов Конституции и федеральному законодательству, а в последующем — за соответствием их деятельности уставным целям. Финансовые органы осуществляют контроль за правильностью уплаты налогов, источниками получаемых ими средств.
Следовательно, правовое государство — это такое демократическое государство, в котором провозглашаются и гарантируются права и свободы человека, обеспечивается господство права и верховенство закона.
Республиканская форма правления
В Российской Федерации установлена республиканская форма правления (ст. 1 Конституция РФ). Ее определяющими признаками являются выборность и сменяемость главы государства. Этим республиканская форма правления отличается от монархии, характеризующейся обычно наследственным статусом главы государства.
Различают три основные вида республик: президентскую, полупрезидентскую и парламентарную (иногда ее называют не совсем верно — парламентской).
Главная отличительная особенность президентской республики — объединение в руках президента полномочий главы государства и главы правительства. Другие специфические черты — внепарламентский метод избрания президента (посредством прямых или косвенных выборов) и внепарламентский способ формирования правительства.
В некоторых современных государствах установлены системы правления, сочетающие черты парламентарной, полупрезидентской и президентской республик. К числу этих стран относится и Российская Федерация.
Смешение указанных признаков в Российской Федерации выражается в наличии сильной президентской власти при сохранении некоторых типичных признаков других систем республиканского правления (наличие председателя правительства, возможность, хотя и ограниченная, отстранения от власти правительства парламентом и роспуска нижней палаты парламента президентом).
Суверенное государство
Под суверенитетом государства понимаются верховенство и независимость государственной власти при осуществлении своих функций внутри своей территории и за ее пределами, в международном общении.
Российская Федерация является суверенным государством, суверенитет которого исходит из суверенитета народа (ст. 3 Конституции РФ).
России как суверенному государству присущи определенные признаки.
1. Организация политической власти на определенной территории в пределах государственной границы. Суверенитет России распространяется на всю ее территорию (ч. 1 ст. 4). Территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ним (ч. 1 ст. 67). Согласно ст. 1 Закона от 1 апреля 1993 г. «О Государственной границе Российской Федерации» государственная граница Российской Федерации есть линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющая пределы государственной территории (суши, вод, недр, воздушного пространства) Российской Федерации, т.е. пространственный предел действия государственного суверенитета России.
Необходимо отметить, что для понимания верховенства и единства как свойств суверенитета Российской Федерации положения ст. 67 Конституции РФ имеют принципиальное значение (относительно состава территории России и прежде всего включенности в нее территорий всех ее субъектов), а также п. «б» ст. 71, которые относят к ведению Федерации федеральное устройство и территорию. Суверенные права Федерации распространяются на всю территорию России: это права сбора федеральных налогов, призыва военнообязанных граждан на военную службу, денежной эмиссии т.п. Следует заметить, что суверенные права Федерации сочетаются с законными правами ее субъектов в зависимости от разграничения предметов ведения и полномочий согласно Конституции и Федеральному договору. Так, если эмиссия денег относится к исключительному ведению Федерации, то установление и сбор налогов — к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Существует и исключительная компетенция субъектов Федерации. Более того, согласно ст. 73 Конституции за пределами федеральных полномочий субъекты обладают всей полнотой государственной власти.
2. Наличие на территории Российской Федерации совокупности людей — населения. Государственная организация общества обусловливает придание населению юридического статуса граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства. Решающую роль в организации и деятельности государства играют его граждане, составляющие в своей совокупности народ — носитель суверенитета государства. В Конституции РФ закрепляются основные принципы российского гражданства (ст. 6, 60-62).
3. Наличие специального аппарата (механизма) для управления обществом и обеспечения его нормальной жизнедеятельности. Именно в этом аппарате материализуется государственная власть. Российское государство, осуществляя народовластие, делает волю народа общеобязательной путем ее закрепления в нормативных правовых актах.
В целях обеспечения действия нормативных правовых актов, в которых выражена воля народа, государство создает аппарат управления. Он является составной частью государственного механизма: в него входят правительства, суды, органы прокуратуры, органы внутренних дел, уголовно-исполнительные учреждения и др.
Только государство имеет в своем распоряжении военную организацию, предназначенную для обеспечения суверенитета, целостности и неприкосновенности своей территории. Кроме Вооруженных Сил РФ, специально созданных для обороны, в военную организацию входят также пограничные войска, внутренние войска, органы контрразведки, войска правительственной связи, железнодорожные войска, войска гражданской обороны, органы внешней разведки.
4. Верховенство Конституции и федеральных законов на всей территории России (ч. 2 ст. 4), которое характеризует Россию как правовое государство. Это предполагает юридически строгое разграничение предметов ведения и полномочий Федерации, с одной стороны, и ее субъектов — с другой, и столь же жесткую систему их соглашения, а также наличие коллизионного законодательства, процедур преодоления юридических коллизий и органов, решающих дела о таких коллизиях. Конституция РФ наделяет Российское государство такой характеристикой, как социальное государство (ст. 7).
Социальное государство
Это государство, главной задачей которого является достижение такого общественного прогресса, который основывается на закрепленных правом принципах социального равенства, всеобщей солидарности и взаимной ответственности. Наиболее характерные черты социального государства выражаются в его социальной политике, которая направлена «на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека».
Социальная политика составляет часть общей политики государства, которая касается отношений между социальными группами, между обществом в целом и его членами, связанных с изменениями в социальной структуре общества, ростом благосостояния граждан, улучшением их жизни, удовлетворением их материальных и духовных потребностей, совершенствованием образа жизни.
Главная задача социального развития российского общества определяет основные направления социальной политики, реализация которых на практике обеспечит создание основных элементов социального государства в Российской Федерации. В их число входят: охрана труда и здоровья людей; установление гарантированного минимального размера оплаты труда; обеспечение государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан; развитие системы социальных служб; установление государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты.
Светское государство
Российская Федерация является светским государством (ст. 14). Давая такую характеристику Российскому государству, Конституция РФ раскрывает ее в следующих положениях: (1) никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной; (2) религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом.
Светским государством считается такое государство, в котором не существует официальной, государственной религии и ни одно из вероучений не признается обязательным или предпочтительным. В таком государстве религия, ее каноны и догматы, а также религиозные объединения, действующие в нем, не вправе оказывать прямого влияния на государственный строй, деятельность государственных органов и их должностных лиц, на систему государственного образования и другие сферы деятельности государства. Светский характер государства обеспечивается, как правило, отделением церкви (религиозных объединений) от государства и светским характером государственного образования (отделением школы от церкви). Такая форма взаимоотношений государства и церкви с той или иной степенью последовательности установлена в целом ряде стран.
Основными конфессиями в России являются православие, ислам и буддизм, но есть и другие вероисповедания (католицизм, баптизм, иудаизм и др.).
Закрепление светского государства отнюдь не означает умаления или ущемления свободы вероисповедания. Статья 28 Конституции РФ закрепляет свободу совести, и светское государство не освобождается от обязанности гарантировать эту свободу. В равной степени государство не должно заниматься пропагандой атеизма, каким-либо способом препятствовать свободной деятельности религиозных объединений. Более того, нравственный долг требует, чтобы государство оказывало им содействие в их деятельности.
Применительно к гражданскому обществу важное значение имеют и другие конституционные принципы.
Идеологическое и политическое многообразие
Демократия в Российской Федерации означает, что признается идеологическое и политическое многообразие (ч. 1 ст. 13 Конституции РФ). Идеологическое многообразие предполагает наличие в обществе различных идеологических концепций, течений, взглядов, учений.
Идеологическое многообразие — это право отдельной личности, социальных групп, политических партий и общественных объединений: (1) беспрепятственно разрабатывать теории, взгляды, идеи относительно экономического, политического, правового и иного устройства РФ, зарубежных государств и мировой цивилизации: (2) пропагандировать свои взгляды, идеи с помощью средств массовой информации (прессы, радио, телевидения), а также путем издания монографических и научно-популярных работ, трудов, статей и т.п.; (3) вести активную деятельность по внедрению идеологии в практическую сферу: разрабатывать программные документы партии, готовить законопроекты, иные документы, предусматривающие меры по совершенствованию, переустройству социального и политического строя РФ; (4) публично защищать свои идеологические воззрения, вести активную полемику с иными идеологиями; (5) требовать но суду или через иные органы государства устранения препятствий, связанных с реализацией права на идеологическое многообразие.
Принцип идеологического многообразия исключает возможность существования в стране государственной или иной обязательной идеологии. «Никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной» (ч. 2 ст. 13). Тем самым в России должно быть обеспечено идеологическое многообразие, признанное государством.
Легализуя деятельность разнообразных и независимых социально- политических структур, функционирующих в обществе, политическое многообразие призвано способствовать повышению эффективности народовластия, вовлечению в политическую деятельность более широких слоев населения, вводить легальность конституционной политической оппозиции, создавать условия для преодоления апатии и отчуждения граждан от власти.
В Российской Федерации признается политическое многообразие, многопартийность (ч. 3 ст. 13). Общественные объединения равны перед законом. «Запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя, нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни» (ч. 5 ст. 13).
Политическое многообразие — это свобода политических мнений и политических действий. Оно проявляется в деятельности независимых объединений граждан. Поэтому надежная конституционно-правовая защита политического плюрализма — необходимая предпосылка не только дня реализации принципа народовластия, но и для функционирования конституционного государства.
Гражданское общество невозможно и без других принципов:
- единства экономического пространства, провозглашенного ст. 8 Конституции РФ. В соответствии с ним в Российской Федерации гарантируется свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности;
- равной защиты всех форм собственности. В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Тем самым в России создается база социальной рыночной экономики (ст. 8).
Возможности для развития социальных рыночных отношений расширяются за счет того, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Особенно если учесть то обстоятельство, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.
Это многообразие обеспечивается тем, что основу экономики России составляет социальное рыночное хозяйство, обеспечивающее свободу экономической деятельности, предпринимательства и труда, разнообразие и равноправие форм собственности, их равную правовую защиту, добросовестную конкуренцию и общественную пользу.
Местное самоуправление
К числу важнейших проявлений демократизма относится наличие местного самоуправления. «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление» (ст. 12).
Местное самоуправление — одна из форм народовластия, предполагающая самостоятельное решение населением (непосредственно или через создаваемые им органы) достаточно широкого круга проблем местного характера. Посредством местного самоуправления, включающего в себя представительные органы власти, органы управления (местная администрация), различные территориальные формы непосредственной демократии (местные референдумы, собрания граждан и др.), а также органы территориального общественного самоуправления населения, решаются вопросы местного значения в Российской Федерации.
Местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.