Порядок пересмотра Конституции РФ и внесения в нее поправок

Мировая практика знает много способов принятия конституций, но почти все они предполагают более сложный по сравнению с обычным законодательным процессом порядок. Конституция может быть принята парламентом государства квалифицированным большинством голосов депутатов, она может быть принята специально создаваемым для этого учредительным собранием, которое, как правило, и готовит проект конституции. В федеративных государствах для принятия конституции требуется ее ратификация определенным числом субъектов федерации. Одним из наиболее демократичных способов принятия конституции является ее принятие на референдуме, а из архаичных способов — октроирование конституции народу монархом.

Конституция РФ 1993 г., как уже отмечалось, была принята всенародным голосованием, проводившимся в соответствии с Положением о всенародном голосовании по проекту Конституции РФ 12 декабря 1993 г., утвержденным Указом Президента РФ от 15 октября 1993 г.

Порядок организации и проведения голосования в основных моментах не отличался от порядка проведения референдума (установленного действовавшим в тот период Законом о референдуме РСФСР от 16 октября 1990 г.), поэтому в юридической литературе часто упоминается, что Конституция России была принята на референдуме. ЦИК признала всенародное голосование по проекту Конституции РФ состоявшимся. Конституция России была официально опубликована 25 декабря 1993 г., и этот день считается официальной датой вступления ее в силу.

Конституция любой страны мира содержит нормы, посвященные порядку ее изменения, определяющие, какой субъект и в каком порядке может принять новую конституцию. Не является исключением и Конституция России. Ее гл. 9 посвящена указанным вопросам.

Прежде всего, надо отметить, что порядок этот весьма сложный и включает в себя несколько этапов. Поправки могут вноситься лишь в гл. 3-8 Конституции РФ, гл. же 1, 2 и 9 можно назвать неизменяемыми, так как в случае необходимости изменения положений, связанных с основами конституционного строя, с правами и свободами человека и гражданина и с самим порядком изменения Конституции РФ. речь будет идти о ее пересмотре в целом. Статья 135 Конституции РФ прямо устанавливает, что положения названных глав не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием — парламентом России. Для пересмотра положений этих глав созывается Конституционное Собрание в соответствии с федеральным конституционным законом²До настоящего времени этот закон не принят, хотя имеется несколько проектов. В одних предлагается отождествить состав Федерального Собрания и Конституционного Собрания, в других — сформировать Конституционное Собрание путем выборов, в третьих предлагается создать комбинированный орган, включающий в себя как депутатов парламента, так и представителей других государственных органов и организаций.. Этот орган может принять одно из двух возможных решений:

подтвердить неизменность Конституции, т.е. фактически отвергнуть предложения о пересмотре положений гл. 1, 2, 9 Конституции (решение должно быть поддержано гремя пятыми голосов от общего числа членов палат парламента);
разработать проект новой Конституции РФ, если Конституционное Собрание сочтет предложенные изменения необходимыми, т.е. фактически речь пойдет не столько об изменении отдельных ее положений, а о разработке новой Конституции. При принятии второго варианта решения Конституционное Собрание наделяется либо правом принять новую Конституцию РФ (большинством в две трети голосов от общего числа членов этого учредительного органа), либо должно вынести разработанный проект Конституции на всенародное голосование. При проведении всенародного голосования Конституция будет считаться принятой, если за нее проголосуют более 50% избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем примут участие более половины избирателей.

Поправки к Конституции РФ принимаются в форме Закона о поправке к Конституции. Под поправкой понимается любое изменение текста гл. 3-8 Конституции РФ: исключение, дополнение, новая редакция какого-либо из положений этих глав Конституции. Закон о поправке к Конституции получает наименование, отражающее суть данной поправки. Порядок и условия внесения, принятия, одобрения и вступления в силу поправок к гл. 3-8 Конституции РФ устанавливаются Федеральным законом от 6 февраля 1998 г. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации».

Этапы внесения поправок в Конституцию РФ

Рассмотрим этапы внесения поправок в Конституцию РФ.

1. Предложения о поправках могут вносить лишь определенные субъекты — Президент РФ, Совет Федерации и Государственная Дума, Правительство РФ, законодательные органы субъектов РФ, группа членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы численностью не менее одной пятой членов каждой из палат. Предложение о поправке должно содержать либо текст статьи (части, пункта статьи), либо текст новой редакции статьи, либо положение об исключении статьи из Конституции. Если предложенная поправка требует внесения изменений в другие статьи, то это также должно быть отражено в предложении.

Вместе с проектом закона о поправке к Конституции представляется обоснование необходимости принятия данной поправки, а также перечень законов (федеральных, федеральных конституционных), отмены, изменения, дополнения или принятия которых потребует принятие данной поправки.

Поступившие в Государственную Думу предложения о поправке к Конституции направляются в комитет Государственной Думы, к ведению которого отнесены вопросы конституционного законодательства, для проверки соблюдения требований законодательства об условиях и порядке внесения предложения о поправке к Конституции. Комитет может рекомендовать Госдуме рассмотреть предложение о поправке либо возвратить его инициатору (в случае несоблюдения необходимых процедур).

2. Рассмотрение Государственной Думой проекта закона о поправке к Конституции осуществляется в трех чтениях. Этот проект считается одобренным, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Госдумы. Одобренный Думой проект в течение пяти дней направляется в Совет Федерации.

3. Проект закона о поправке к Конституции, одобренный Государственной Думой, подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации. Он считается принятым, если за его одобрение проголосует не менее трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации. В случае отклонения палатой этого закона решается вопрос о создании согласительной комиссии из представителей обеих палат Федерального Собрания. В случае одобрения Советом Федерации закона о поправке к Конституции председатель палаты опубликовывает для всеобщего сведения уведомление, содержащее текст закона с указанием дат его одобрения Госдумой и Советом Федерации.

4. Обязательным конституционным условием внесения поправки в Конституцию является ее одобрение органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации. Принятый парламентом закон о поправке к Конституции не позднее пяти дней со дня его принятия направляется в законодательные органы субъектов РФ для рассмотрения.

Срок рассмотрения принятого закона о поправке к Конституции РФ в законодательном органе субъекта Федерации — один год. Этот орган рассматривает закон в обязательном порядке. По итогам рассмотрения принимается постановление, которое направляется в Совет Федерации в течение 14 дней со дня его принятия.

5. Учет данных о рассмотрении закона о поправке к Конституции РФ парламентами субъектов РФ ведется Советом Федерации. На своем очередном заседании, следующем за днем истечения срока рассмотрения субъектом РФ закона о поправке к Конституции, Совет Федерации устанавливает результаты этого рассмотрения и оформляет результаты в соответствии с регламентом верхней палаты.

В течение семи дней со дня установления результатов Президент РФ, законодательный орган субъекта РФ вправе обжаловать указанное постановление Совета Федерации в Верховный Суд РФ, который рассматривает такие споры в соответствии с гражданско-процессуальным законодательством. Заявитель, подавший жалобу в Верховный Суд, немедленно извещает об этом Президента России. В случае подачи жалобы закон о поправке не направляется для подписания Президенту РФ до вступления в законную силу решения Верховного Суда РФ.

В случае вступления в законную силу решения Верховного Суда РФ, требующего пересмотра постановления Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения законодательными органами субъектов Федерации закона о поправке к Конституции, Совет Федерации на своем очередном заседании повторно рассматривает этот вопрос в порядке, предусмотренном регламентом палаты.

6. Одобренный законодательными органами не менее чем двух третей субъектов РФ закон о поправке к Конституции в течение семи дней со дня установления результатов его рассмотрения субъектами Федерации направляется Президенту РФ для подписания и официального опубликования.

Президент в срок не позднее 14 дней со дня получения закона о поправке подписывает ею и осуществляет официальное опубликование (с указанием наименования закона, даты его одобрения Государственной Думой, Советом Федерации, законодательными органами субъектов РФ, даты его подписания Президентом РФ). Закон о поправке к Конституции РФ вступает в силу со дня его официального опубликования (если законом не установлена иная дата его вступления в силу).

Принятая поправка к Конституции вносится в текст Конституции, и в течение месяца со дня вступления поправки в силу Президент осуществляет официальное опубликование измененного текста Конституции РФ.

Если закон о поправке к Конституции не получит одобрения двух третей законодательных органов субъектов РФ, повторное внесение в Государственную Думу предложения о данной поправке допускается не ранее чем через один год со дня установления результатов рассмотрения парламентами субъектов Федерации закона о поправке к Конституции РФ.

Особый порядок установлен для изменения ст. 65 Конституции РФ, определяющей состав Федерации. В случае принятия в состав Российской Федерации нового субъекта, изменения конституционно-правового статуса существующего субъекта, образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации изменения в статью вносятся на основании федерального конституционного закона. В случае изменения наименования субъекта РФ новое название подлежит включению в ст. 65 Конституции указом главы государства. Такое правило установил Конституционный Суд РФ в 1995 г. постановлением о толковании ч. 2 ст. 137 Конституции, когда две республики — Ингушетия и Северная Осетия — изменили свои названия (соответственно Республика Ингушетия и Республика Северная Осетия — Алания). В своем постановлении Конституционный Суд РФ определил, что в указанном порядке не может быть произведено такое переименование, которое затрагивает основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов РФ, в целом Российской Федерации либо интересы других государств, а также предполагающее изменение состава Российской Федерации или конституционно-правового статуса ее субъектов. Конституционный Суд также рекомендовал урегулировать подобные вопросы с помощью федерального закона. Таким образом, нормы Конституции РФ с точки зрения их обновления можно разделить наследующие группы:

неизменные положения, которые невозможно изменить либо дополнить:
нормы, которые могут изменяться путем принятия закона о поправке к Конституции РФ;
нормы, которые могут изменяться в достаточно простом порядке.

Следовательно, исходя из указанных особенностей изменения ее положений, Конституция РФ может быть отнесена к жесткогибким конституциям. Но, этот порядок является не бесспорным и некоторые исследователи отмечают определенные пробелы, противоречия и коллизии в нормах регламентирующий данный порядок¹См.: Белоновский В.Н. Внесение поправок в Конституцию Российской Федерации: проблемы юридические и политические (Статья 1) // «Образование. Наука. Научные кадры. 2009. № 1; (Статья 2) // Образование. Наука. Научные кадры. 2009. № 3..