Юридические свойства Конституции
Конституция отличается от остальных нормативных правовых актов своими особыми признаками, которые принято называть юридическими свойствами. К их числу относятся: (1) признание Конституции особым источником права, имеющим наивысшую юридическую силу, юридической базой текущего законодательства; (2) повышенная стабильность; (3) особый порядок принятия, изменения и охраны.
Конституция РФ — особый нормативный правовой акт, поскольку она принимается в специальном порядке, установленном ее положениями, закрепляет важнейшие правовые начала жизни общества и государства, формирует новые или изменяет прежние базовые ценности. Кроме того, она имеет свой особый предмет правового регулирования: основы конституционного строя Российской Федерации, правового статуса личности, федеративное устройство и др. Никакой другой правовой акт не имеет такой сферы правового воздействия, как Конституция. Это воздействие охватывает отношения во всех областях жизни общества — политической, экономической, социальной и др.
Многие современные конституции не просто расширяют, но и видоизменяют объект регулирования, включая в него нормы, регламентирующие правовые основы экономической и социальной организации общества, духовной жизни, культуры, взаимосвязей личности, коллективов, общества и государства. «Использование государственной власти для установления целостного каркаса общества на уровне основного, непререкаемого закона — характерная черта современной конституции. Это обстоятельство не полностью уточнено в Конституции РФ»1Чиркин В.Е. Конституция: российская модель. М., 2002. С. 36..
1. Верховенство Конституции означает ее наивысшую юридическую силу по отношению к любым нормативным правовым актам государства. Конституция РФ прямо закрепляет это свойство в ч. 1 ст. 15: «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации».
Благодаря этому свойству Конституция возглавляет иерархию нормативных правовых актов в стране, она выделяется среди них высокой значимостью регулируемых общественных отношений. Посредством своих норм Конституция влияет на содержание всей правотворческой и правоприменительной деятельности. Верховенство Конституции означает, что любое действие органа государственной власти или местного самоуправления, их должностных лиц должно соответствовать Конституции, не противоречить ей.
Гарантиями обеспечения верховенства Конституции выступают (1) конституционный контроль, который в России осуществляется Конституционным Судом РФ, большинство полномочий которого направлены на обеспечение верховенства Конституции РФ в системе действующего законодательства. (2) К таким гарантиям следует отнести возложенную положениями ч. 2 ст. 80 Конституции РФ на Президента РФ обязанность гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией РФ порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. (3) Связанное с этим право Президента РФ отменять акты Правительства РФ в случае их противоречия Основному законы страны, а также право приостанавливать действие противоречащих Конституции актов органов исполнительной власти субъектов РФ (ч. 2 ст. 85, ч. 3 ст. 115 Конституции РФ). (4) В качестве гарантии обеспечения верховенства российской Конституции в субъектах Федерации может выступать деятельность Государственного Совета РФ, образованного в 2000 г. Одна из основных задач этого органа — укрепление основ федерализма, что предполагает обсуждение вопросов об исполнении и соблюдении органами государственной власти субъектов Федерации Конституции РФ, приведения ими в соответствие с федеральным Основным законом своих конституций, уставов, законов и других нормативных актов.
2. Из верховенства Конституции вытекает, что она является юридической базой текущего законодательства. Это означает, что конституционные принципы и положения играют направляющую роль для законодательной деятельности. Текущее законодательство может развивать конституционные предписания, конкретизировать их, устанавливать дополнительные гарантии прав и свобод человека и гражданина, а также организации и деятельности различных государственных институтов.
Конституция дает импульс для создания новых норм права, создает предпосылки для принятия новых правовых актов, часто прямо определяет те сферы общественных отношений, где требуется правовое регулирование. Конституция прямо предусматривает, какие федеральные конституционные и федеральные законы требуются для регулирования наиболее важных отношений и институтов. Кроме того, статьи Конституции часто сформулированы так, что из них очевидна обязательность принятия акта текущего законодательства, с помощью которого конституционная норма будет реализована наилучшим образом либо будут установлены дополнительные гарантии ее реализации.
Рассматриваемое юридическое свойство Конституции проявляется также в том, что именно она определяет весь процесс правотворчества, устанавливая, какие нормативные правовые акты имеют право принимать различные органы законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, определяя их юридическую силу. Конституция устанавливает общие правила законодательного процесса, называя субъектов законодательной инициативы, регулируя в самом общем виде порядок принятия различных видов законов Российской Федерации, порядок их обнародования.
3. Легитимность Конституции РФ — одно из важнейших ее юридических свойств. После принятия Конституции РФ в 1993 г. обострился вопрос как раз о ее легитимности. Дважды этот вопрос рассматривался в Верховном Суде РФ, который оба раза подтвердил факт ее легитимности. Вместе с тем ряд авторов отмечали, что сам факт «всенародного голосования» сейчас трудно доказуемый, поскольку бюллетени по голосованию за Конституцию официально уничтожены2Мазуров А.В. Конституция и общественная практика: Монография / Под ред. В.О. Лучина. М.: Частное право. 2004. С. 179, 180.. Тем не менее, если исходить из официальных результатов голосования, стоит отметить следующее. Совокупный электорат на момент проведения референдума по Конституции 12 декабря 1993 г. составлял 106 182 тыс. (данные округленные). В голосовании приняли участие 57 млн. избирателей, т.е. с этой точки зрения необходимый кворум был достигнут. Число принявших участие в голосовании — более половины из числа зарегистрированных избирателей, т.е. 54,8%. Из принявших участие в голосовании за принятие Конституции РФ проголосовали около 33 млн. избирателей, т.е. 58,4% (против 41,6%). В соответствии с существующими избирательными стандартами и современной электоральной практикой результат референдумного голосования как раз и определяется от числа избирателей, принявших участие в голосовании, а не от числа совокупного электората, на чем настаивали оппоненты, что, собственно, подтвердил и Верховный Суд Российской Федерации. Таким образом, легитимность Конституции РФ не может вызывать сомнений и обусловливает другие его юридические свойства.
4. Стабильность Конституции — одно из важнейших ее свойств, поскольку выступает в качестве основополагающего условия успешного и бесконфликтного развития общества и обеспечения единства конституционного пространства страны. Стабильность Конституции обеспечивается особым, по сравнению с федеральными законами, порядком ее принятия и внесения в нее поправок.
Конституция России относится к числу жестких конституций, которые предусматривают достаточно сложный порядок ее изменения и дополнения.
Применительно к порядку принятия Конституции он заключается, во-первых, в том, что для разработки нового ее проекта создается специальная конституционная комиссия, от участников которой требуются высокая степень квалификации в самых разных отраслях знаний, прежде всего юриспруденции, практический опыт, юридические и законодательные навыки. Работе по созданию проекта Конституции должна предшествовать огромная научно-исследовательская работа, направленная на выявление тенденций современного мирового и отечественного конституционного развития, новых методов конституционного регулирования. Во-вторых, особый порядок принятия Конституции заключается в возможности вынесения ее проекта на всенародное голосование (референдум) либо в утверждении ее специально создаваемым органом типа Учредительного собрания — Конституционным Собранием.
Особый порядок изменения и дополнения Конституции — это предусмотренная в гл. 9 специально усложненная процедура внесения и принятия предложений о пересмотре или изменении различных частей Конституции РФ. При этом для изменения ряда глав Конституции требуется соблюдение интересов большинства субъектов Федерации, выраженное в обязательности утверждения таких изменений путем принятия соответствующих законов представительными органами государственной власти субъектов РФ.
Мировая конституционная история знает такие примеры конституционного долголетия, как Конституция США (наиболее яркий пример), Конституция Мексики, многие европейские конституции отметили свой полувековой юбилей (Италия, Австрия, ФРГ, Дания). Стабильность Конституции означает ее неизменность в течение длительного времени. Однако это не означает, что нужно всеми силами стараться сохранить нетронутым конституционный текст. Радикальные реформы государственной и общественной жизни создают необходимые предпосылки для внесения поправок в Конституцию, на ее стабильность может влиять политическая ситуация в стране. Несовершенство Основного закона также может привести к смене Конституции.
Стабильность Конституции должна сочетаться с ее динамизмом, поскольку «заморозить» текст Конституции невозможно. Но изменения не должны быть частыми, иначе это сведет «на нет» сам принцип стабильности.
Сейчас вопрос об изменении Конституции решен положительно: законодателем приняты были предложения бывшего Президента РФ Д.А. Медведева о внесении поправок в Конституцию РФ, высказанные им в ежегодном Послании Федеральному Собранию РФ 5 ноября 2008 г. В соответствии с Посланием были реализованы первые законодательные инициативы, связанные с увеличением сроков полномочий Госдумы и Президента РФ, а также о расширении контрольных полномочий Госдумы за деятельностью Правительства РФ.
Таковы основные юридические свойства Конституции, которые предопределяют ее характеристику как особого правового акта.