Конституция и федеральные законы как основные источники конституционного права

Среди источников позитивного конституционного права важнейшее место занимает конституция. Это основной закон государства, представляющий собой систему правовых норм, регулирующих основополагающие властные общественные отношения: между человеком и обществом, между гражданином и государством, а также устройство государства, его сущность и форму, механизм государственной власти.

В Российской Федерации действуют: Конституция РФ: конституции республик; уставы других субъектов Российской Федерации.

Конституция РФ

Конституция Российской Федерации занимает особое место, являясь основным источником конституционного права. Ее нормы регулируют наиболее важные, коренные общественные отношения. Нормы Конституции обладают высшей юридической силой. Это означает, что никакой другой законодательный или иной нормативный правовой акт не может противоречить положениям Конституции, а в случае коллизии действуют конституционные нормы.

Конституция РФ выступает важнейшим инструментом решения такой фундаментальной задачи развития российского общества и государства, как обеспечение единства конституционно-правового пространства страны. Она составляет правовую основу, фундамент всего действующего законодательства. В соответствии с ней строится вся нормотворческая деятельность в государстве. Такая роль Конституции РФ обусловлена тем, что:

Конституция РФ 1993 г. принята народом путем всенародного голосования (конституция может приниматься и от имени народа, например, парламентом либо учредительным собранием);
Конституция РФ обладает высшей юридической силой, ее нормы имеют приоритет над нормами всех других нормативных актов (законов, подзаконных актов и т.д.). Действия государственных органов, должностных лиц, граждан и организаций не должны противоречить Конституции;
нормы Конституции имеют учредительный характер, являются первичными. Для их установления не существует каких-либо обязательных правовых предписаний;
в Конституции получают выражение наиболее принципиальные конституционно-правовые нормы общего характера, являющиеся основополагающими;
Конституция характеризуется широтой содержания выраженных в ней норм (касающихся всех сфер жизни общества, его политической организации и т.д.);
Конституция выражает наивысшую форму воплощения государственной воли;
Конституция РФ выступает основой правовой системы страны. Именно ее нормы предусматривают, какие государственные органы, в каком порядке формируются и принимают законы и другие акты.

После принятия Конституции РФ 1993 г. в числе источников конституционного права появился еще один вид актов. Конституция РФ (ч. 4 ст. 15) впервые в истории конституционного законодательства устанавливает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Более того, по аналогии с рядом зарубежных конституций (Франции и других стран) Конституция РФ устанавливает, что если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Из данной нормы некоторые авторы делают вывод о том, что в иерархии источников права ратифицированный международный договор стоит выше, чем закон, поскольку нормы последнего не могут отменять нормы или противоречить нормам международного договора¹См., например: Васильева С.В., Виноградов В.А., Мазаев В.Д. Конституционное право России: Учебник. М.: Эксмо, 2010. С. 42.. Представляется, что подобный вывод преждевременен, поскольку разные виды договоров имплементируются в правовую систему разными способами (в зависимости от уровня самого договора): от принятия постановления Правительства РФ о присоединении к договору до федерального закона о ратификации межгосударственного договора. Кроме того, федеральный закон о ратификации по юридической силе не отличается от другого федерального закона. Указанная норма в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ появилась в связи с тем, что в случае противоречия между положениями источников права с одинаковой юридической силой действуют положения того, который был принят последним по дате.

К числу источников конституционного права относятся правовые акты, принимаемые СНГ, одним из членов которого является Россия. Такие акты, еще не вошедшие в практику, в будущем, возможно, будут приниматься Межпарламентской ассамблеей и наднациональными исполнительными и судебными органами. Процедура их принятия, юридическая сила и порядок действия пока окончательно не определены.

В отдельных случаях источником конституционного права могут быть акты, издаваемые чрезвычайными государственными органами в условиях введения военного или чрезвычайною положения. В связи с этим ст. 55 Конституции РФ предусматривает, например, что некоторые права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Конституции и уставы субъектов РФ

Наряду с Конституцией РФ, принятой в 1993 г., источниками конституционного права являются конституции республик, входящих в состав Российской Федерации, и обладающие высшей юридической силой на территории республики. Но федеральная Конституция имеет верховенство на всей территории РФ (ст. 4 Конституции), т.е. конституции республик должны соответствовать правовым принципам последней и не противоречить им.

Конституции республик, находящихся в составе Российской Федерации, принимаются высшими органами законодательной власти республики и учитывают особенности этих субъектов Федерации, так как вне предметов ведения Российской Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов республики обладают всей полнотой государственной власти.

Аналогичной юридической силой на своей территории обладают уставы других субъектов Российской Федерации (края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа), что вытекает из принципа равноправия субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 5 Конституции РФ). Эти акты относятся к числу источников конституционного права и принимаются законодательными органами соответствующих субъектов. Структура конституции или устава субъекта Федерации, порядок их принятия определяются субъектом самостоятельно²Так, например, Уставом Ставропольского края закрепляется, что он является Основным законом Ставропольского края и имеет высшую юридическую силу по отношению к другим правовым актам Ставропольского края, имеет прямое действие и применяется на всей территории Ставропольского края. Законы и иные правовые акты Ставропольского края не могут противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным правовым актам и Уставу (Основному закону) Ставропольского края (ст. 11)..

Конституции и уставы субъектов Российской Федерации по содержанию должны соответствовать Конституции РФ и федеральным законам. В 1990-е некоторые нормы республиканских конституций и уставов других субъектов России не всегда соответствовали нормам федеральной Конституции. Потребовались определенные усилия со стороны федерального руководства и руководства субъектов Федерации, чтобы разрешить данную проблему. Тем не менее, в конституциях и уставах субъектов РФ есть еще нормы, противоречащие Конституции РФ и федеральному законодательству.

Конституция России также предусматривает возможность принятия федерального закона об автономной области или округе по представлению законодательных и исполнительных органов этих субъектов Федерации (п. 2 ст. 66).

Законы — источники конституционного права

Одним из распространенных и многочисленных источников конституционного права Российской Федерации являются законы. Они обладают наибольшей после Конституции юридической силой.

Закон — это принятый в особом процессуальном порядке Федеральным Собранием (парламентом) РФ нормативный правовой акт по наиболее важным вопросам общественной жизни, который является обязательным для всех участников общественных отношений, имеет верховенство и прямое действие на всей территории России. В принятии закона участвует также Президент РФ, который подписывает и обнародует законы и обладает правом отлагательного вето. Российская конституционно-правовая доктрина не предусматривает права парламента делегировать свои законодательные полномочия главе государства или Правительству.

Конституция РФ предусматривает наличие в правовой системе России двух типов законов: (1) федеральных конституционных законов и (2) федеральных законов. Они различаются по предметам правового регулирования, по юридической силе, регулируемым общественным отношениям, порядку принятия и изменению, особенностям применения в отношении к ним отлагательного вето Президента Российской Федерации.

Федеральные конституционные законы

Принимаются по вопросам, предусмотренным самой Конституцией, в особом, более усложненном порядке, установленном ст. 108 Конституции РФ. Предмет их регулирования — наиболее важные общественные отношения и, соответственно, ключевые конституционные институт — народовластие, государственное устройство, организация и деятельность важнейших государственных институтов и органов. Такая форма законов установлена в Российской Федерации впервые Конституцией 1993 г. Следует отметить, что в нашей стране характер конституционных законов несколько иной, чем в других странах, где предусмотрены подобные акты. В зарубежных странах, как правило, конституционные законы могут вносить изменения в конституцию и обладают такой же юридической силой, как Основной закон (Чехия, Франция). У нас для внесения поправок в Конституцию предусмотрен особый тип закона — в форме закона о поправке к Конституции РФ, имеющего наименование, отражающее суть данной поправки.

Регулированию федеральным конституционным законом подлежат следующие вопросы: порядок введения и режима чрезвычайного положения (ст. 56): принятие в Федерацию и образование в ее составе нового субъекта, изменения статуса субъектов (ст. 65, 66): утверждение описания и порядка использования государственных символов России (ст. 70): назначение и проведение референдумов (ст. 84): определение режима военного положения (ст. 87): введение чрезвычайного положения на территории страны или в отдельных ее местностях (ст. 88): регулирование деятельности Уполномоченного по правам человека РФ (ст. 103): определение порядка деятельности Правительства РФ (ст. 114): установление судебной системы (ст. 118), а также закрепление порядка деятельности Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда и иных федеральных судов (ст. 128): установление оснований и порядка созыва Конституционного Собрания (ст. 135): внесение изменений в ст. 65 Конституции РФ, устанавливающую состав Российской Федерации (ст. 137).

Конституция РФ не дает четкого критерия для различения конституционного и федерального законов, но определяет более жесткий порядок принятия конституционного закона (ч. 2 ст. 108). Эти законы принимаются квалифицированным большинством голосов, т.е. не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов Государственной Думы и не менее чем тремя четвертями голосов от общего числа членов Совета Федерации. Ввиду такого порядка принятия Конституция РФ не наделяет Президента РФ правом вето в отношении федерального конституционного закона. Согласно ст. 108 (ч. 2) такой закон в течение 14 дней подлежит подписанию Президентом РФ.

Конституцией РФ указывается (ч. 3 ст. 76), что федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам, из чего можно сделать вывод о том, что в иерархии источников права федеральные конституционные законы занимают более высокое место, следуя сразу же за Конституцией.

Федеральные законы (обычные, или текущие)

Не все из них выступают источниками конституционного права. Таковыми являются лишь те, в которых содержатся конституционно-правовые нормы. Так, Федеральный закон о гражданстве РФ, безусловно, является источником конституционного права, а Федеральный закон о соглашениях о разделе продукции таковым не является.

Федеральные законы регулируют различные виды общественных отношений, составляющих предмет конституционного права. При этом область общественных отношений, регулируемых такими законами, предметно не лимитирована. Основной круг вопросов, подлежащих регулированию федеральными законами, определен самой Конституцией РФ в более чем 40 статьях. Так, регулированию федеральным законом подлежат: порядок приобретения и прекращения гражданства России (ст. 6); определение порядка несения военной или альтернативной службы (ст. 59); установление статуса столицы (ст. 70): определение порядка выборов Президента Российской Федерации (ст. 81); и др.

Федеральные законы в соответствии со ст. 105 Конституции РФ принимаются Государственной Думой, одобряются Советом Федерации, подписываются и обнародуются Президентом Российской Федерации. Они принимаются в более упрощенном порядке по сравнению с конституционными. Для их принятия достаточно абсолютного (50% + 1) большинства голосов депутатов палат федерального парламента. Данные законы могут быть отклонены Президентом РФ, в этом случае их судьба решается в соответствии с порядком, предусмотренным ст. 107 Конституции РФ.

Для характеристики законов как источников конституционного права важное значение имеют положения Конституции о том, что законы подлежат официальному опубликованию. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если не опубликованы официально для всеобщего сведения. Эти вопросы урегулированы в Федеральном законе от 14 июня 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания». Статья 2 данного Закона устанавливает, что датой принятия федерального закона считается день принятия его Государственной Думой в окончательной редакции, а федерального конституционного закона — день, когда он одобрен палатами Федерального Собрания в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации.

Законы подлежат опубликованию в течение семи дней после их подписания Президентом РФ (ст. 3). Их официальным опубликованием считается первая публикация полного текста в «Российской газете», Собрании законодательства РФ и «Парламентской газете» или первое размещение (опубликование) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru). Закон вступает в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 10 дней после официальною опубликования, если самим законом не установлен иной порядок вступления в силу.

Особое место в системе законов Российской Федерации занимают законы, вносящие поправки в гл. 3-8 Конституции РФ. По порядку своего принятия такой закон не отличается от федерального конституционного закона: он подлежит одобрению не менее двумя третями от общего числа депутатов Государственной Думы и не менее тремя четвертями от общего числа членов Совета Федерации. После опубликования для всеобщего сведения уведомления о принятии такого закона (включающего в себя текст закона) принятый закон направляется в законодательные (представительные) органы субъектов РФ для рассмотрения.

Парламенты субъектов Федерации обязаны рассмотреть закон о поправке к Конституции РФ в срок не более одного года со дня его принятия. Одобренный законодательными органами не менее двух третей субъектов РФ закон о поправке к Конституции РФ передается Президенту РФ для подписания и официального опубликования. Закон о поправке к Конституции вступает в силу с момента официального опубликования, если законом не установлен иной срок его вступления в силу.

Принятая поправка к Конституции РФ подлежит внесению Президентом РФ в текст Конституции.

Таким образом, законы по сравнению с другими нормативными правовыми актами обладают следующими особенностями:

принимаются только высшими органами государственной власти (парламентом совместно с главой государства, народом на референдуме);
обладают высшей юридической силой по отношению к другим нормативным правовым актам;
должны быть обнародованы и опубликованы;
имеют особый порядок принятия в зависимости от иерархии;
общеобязательность в случае необходимости обеспечивается принудительной силой государства; и т.д.

Законы субъектов Федерации. Решения референдумов РФ

Источниками конституционного права являются также законы, издаваемые законодательными органами субъектов Российской Федерации в соответствии с ч. 2 ст. 5; ч. 4, 6 ст. 76 Конституции РФ и соответствующих конституций и уставов субъектов Федерации.

Субъекты РФ в лице своих органов государственной власти стали самостоятельными субъектами правотворчества. Они осуществляют собственное правовое регулирование, включающее в себя принятие законов и иных нормативных правовых актов. Республики — субъекты Федерации имеют свою конституцию и законодательство, а края, области, города федерального значения, автономные образования — свои уставы и законодательство. Федеративное устройство России основано на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Большинство законодательных актов субъекты РФ издают в сфере их совместной компетенции с Федерацией.

В соответствии с принципами разграничения компетенции Конституция РФ определяет взаимоотношения между федеральными законами и законами (и другими нормативными актами) субъектов РФ. Федеральная Конституция и законы имеют верховенство не во всех случаях, а лишь по вопросам, отнесенным к ведению Федерации или к совместному ведению Федерации и ее субъектов (т.е. по вопросам, обозначенным в ст. 71 и 72 Конституции РФ). Вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов все субъекты осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. По таким вопросам в случае противоречия между федеральным законом и законом субъекта Федерации будет действовать нормативный правовой акт субъекта РФ (ч. 4 6 ст. 76). Таким образом, по вопросам собственного ведения субъектов РФ признается приоритет законов и других нормативных правовых актов субъекта Федерации.

Нормы конституционного права могут содержаться в решениях, принятых на общенациональных референдумах, что делает их одним из важных, хотя пока и немногочисленных, источников отрасли. Значение решений референдума связано с тем, что они являются результатом непосредственного осуществления народом принадлежащей ему власти.

Решения, принятые на референдуме Российской Федерации, становятся общеобязательными актами и не нуждаются в дополнительном утверждении каким-либо органом государственной власти. Эти решения действуют на всей территории России и могут быть отменены или изменены не иначе как путем принятия решения на новом референдуме Российской Федерации. Принятое на референдуме решение подлежит официальному опубликованию (обнародованию) Центральной комиссией референдума РФ (не позднее трех дней после определения результатов всенародного голосования). Решение референдума вступает в силу со дня обнародования, если иное не предусмотрено в формулировке вопроса, принятого на референдуме. Если для реализации решения, принятого на референдуме Российской Федерации, требуется издание дополнительного правового акта, федеральный орган государственной власти, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, определить срок подготовки данного правового акта.

Правовые акты СССР и РСФСР

Некоторые из этих актов являются источниками конституционного права России в силу принципа правопреемственности или до замены законодательства. Сохраняют свое правовое значение ряд законов и постановлений, принятых Съездом народных депутатов и Верховным Советом СССР и РСФСР, а также постановлений Совета Министров СССР и РСФСР, хотя по мере принятия новых законов и других правовых актов число их постоянно убывает.

Особое место среди источников конституционного права занимают декларации, договоры и соглашения, например: Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г., Декларация о языках народов России от 25 октября 1991 г., Декларация прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г. Все они были приняты высшим законодательным органом страны — Съездом народных депутатов СССР или Верховным Советом РСФСР.

1. Декларации обычно устанавливают общие принципы конституционно-правового развития. Так, Декларация о государственном суверенитете провозглашает, что суверенитет России — естественное и необходимое условие существования ее государственности, имеющей многовековую историю, культуру и традиции (п. 2); Декларация прав и свобод человека и гражданина устанавливает, что права и свободы принадлежат человеку от рождения, что они могут быть ограничены законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, законных прав и интересов других людей в демократическом обществе (ст. 1, 2). Ныне эти принципы реализованы в принятой в 1993 г. Конституции Российской Федерации. Конституция не содержит какого-либо упоминания о праве Федерального Собрания принимать декларации, об их юридической силе и о порядке принятия. Но поскольку это и не исключено, то можно сделать вывод о том, что парламент вправе принимать подобного рода акты без притязания на их высшую юридическую силу и в порядке обычной законодательной процедуры.

2. Договоры и соглашения являются важным источником конституционного права. Например, Федеративным договором от 31 марта 1992 г., были закреплены основы взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов. Федеративный договор включает в себя три договора между органами государственной власти РФ и органами всех видов субъектов РФ, а также договоры между РФ и ее отдельными субъектами. Федеративный и иные договоры действуют в части, не противоречащей Конституции РФ. В науке высказываются предложения о разработке и принятии нового Федеративного договора³Черепанов В.А. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. М.: МЗ-Пресс. 2003..

Важным способом укрепления экономической и правовой стабильности федеративных отношений выступают договоры и соглашения между органами государственной власти России и органами государственной власти ее субъектов. Такие договоры были заключены в 1990-х более чем с половиной субъектов РФ в целях разграничения их полномочий и полномочий Федерации. Однако стоит отметить, что в них часто содержались положения, не соответствующие Конституции РФ. Данные договоры впоследствии были расторгнуты. Однако есть и примеры заключения новых договоров.