Система и полномочия органов дознания по уголовно-процессуальному законодательству Российской Федерации
Согласно п. 24 ст. 5 УПК органы дознания — это государственные органы и должностные лица, уполномоченные в соответствии с УПК РФ осуществлять дознание и другие процессуальные полномочия.
В соответствии со ст. 40 УПК органами дознания являются:
- органы внутренних дел Российской Федерации, а также иные органы исполнительной власти, наделенные в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности;
- органы Федеральной службы судебных приставов;
- командиры воинских частей, соединений, начальники военных учреждений или гарнизонов;
- органы государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы.
В ч. 2 ст. 40 УПК указаны две группы основных уголовно-процессуальных полномочий органов дознания:
во-первых, производство дознания по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия необязательно, — в порядке, установленном гл. 32 УПК (дознание в полном объеме);
во-вторых, возбуждение уголовного дела и производство по нему неотложных следственных действий по делам, по которым производство предварительного следствия обязательно.
Рассмотрим более подробно перечисленные органы дознания.
а) Органы внутренних дел. В соответствии со ст. 2 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 18 июля 1996 г. (с изм. от 13 января 2001 г.) органами внутренних дел признаются министерства внутренних дел республик, главные управления, управления и отделы внутренних дел краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, районов, городов, районов в городах, закрытых административно-территориальных образований, управления (линейные: управления, отделы, отделения) внутренних дел на железнодорожном, воздушном и водном транспорте, управления (отделы) на особо важных и режимных объектах, региональные управления по борьбе с организованной преступностью, территориальные органы управления учреждениями с особыми условиями хозяйственной деятельности, окружные управления материально-технического и воет того снабжения, образовательные, научно-исследовательские учреждения и иные подразделения, предприятия, учреждения и организации, созданные для осуществления задач, возложенных на органы внутренних дел и внутренние войска. Однако не все подразделения органов внутренних дед могут осуществлять уголовно-процессуальные полномочия, возложенные на ОВД как орган дознания.
УПК РФ 2001 г. вообще исключил милицию из состава органов дознания, хотя значительная часть уголовно-процессуальной деятельности органов внутренних дел, выступающих в качестве органа дознания, осуществляется сотрудниками милиции.
Закон о милиции 1991 г. подразделил милицию на криминальную милицию и милицию общественной безопасности (ч. 1 ст. 7). Федеральный закон от 31 марта 1999 г. № 68-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О милиции» закрепил положение о том, что и та и другая милиции являются органами дознания (соответственно ч. 2 ст. 8 и ч. 2 ст. 9).
Отметим, что сама формулировка «... а также иные органы исполнительной власти, наделенные в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности» содержит в себе проблему, на что указывают многие ученые. Поскольку наличие в УПК РФ норм, которые отсылают к другим нормативным актам, нельзя признать положительным явлением и для прокуроров, следователей, дознавателей, судей и адвокатов, желательно получить исчерпывающие ответы на вопросы о субъектах уголовно-процессуальных отношений и об их содержании. Кроме того, в числе органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, исчерпывающий перечень которых установлен ст. 13 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», имеются и такие, которые к органам дознания отнести никак нельзя, потому что полномочиями возбудить уголовное дело и расследовать его они не наделены, и собственной подследственности не имеют. Это оперативные подразделения Службы внешней разведки РФ и федеральные органы государственной охраны.
Исходя из ст. 13 Закона об ОРД, а также Указа Президента РФ от 5 июня 2003 г. № 613 «О правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ» (в ред. от 31 августа 2005 г.) и других нормативных актов. можно сделать вывод о том, что к «иным органам» исполнительной власти, наделенным полномочиями по осуществлению ОРД, о которых упоминается в п. 1 ч. 1 ст. 40, относятся: 1) органы Федеральной службы безопасности РФ; 2) федеральные органы государственной охраны; 3) таможенные органы РФ; 4) Служба внешней разведки РФ; 5) органы Федеральной службы исполнения наказаний1Смирнов А.В., Калиновский К Б. Уголовный процесс: Учебник / Под общ. ред. А.В. Смирнова. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Кнорус, 2008..
б) Органы федеральной службы безопасности, которые производят дознание по делам о преступлениях, отнесенным к их ведению Федеральным законом от 3 апреля 1995 г. «Об органах Федеральной службы безопасности в Российской Федерации». В этом Законе (ст. 8-10) выделяются два направления деятельности: а) контрразведка, т.е. выявление, предупреждение и пресечение разведывательной и иной деятельности специальных служб и организаций иностранных государств, а также отдельных лиц, направленной на нанесение ущерба безопасности Российской Федерации; б) борьба с преступностью путем осуществления оперативно-розыскных мероприятий по выявлению, пресечению и раскрытию шпионажа, террористической деятельности, организованной преступности, коррупции, незаконного оборота оружия, наркотических средств, а также деятельности незаконных вооруженных формирований, преступных групп, отдельных лиц и общественных объединений, ставящих своей целью насильственное изменение конституционного строя Российской Федерации. Исчерпывающим образом компетенция органов ФСБ в уголовно-процессуальной сфере определена п. 2 ч. 2 ст. 157 и п. 2 ч. 2 ст. 151 УПК. Прежде всего, это дела о преступлениях против государственной безопасности, выявленных в ходе контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности данного органа.
Пограничные органы федеральной службы безопасности имеют право производить дознание в полном объеме по уголовным делам о преступлениях, предусмотренных ст. 253 и 256 (в части, касающейся незаконной добычи водных животных и растений, обнаруженной пограничными органами федеральной службы безопасности), ч. 1 ст. 322 и ч. 1 ст. 323 УК РФ, а также о преступлении, предусмотренном ч. 1 ст. 188 УК РФ (в части, касающейся контрабанды, задержанной пограничными органами федеральной службы безопасности в отсутствие таможенных органов Российской Федерации).
в) Таможенные органы, которые обязаны осуществлять контроль за порядком и условиями перемещения через таможенную границу Российской Федерации товаров и транспортных средств, взимать таможенные платежи и производить таможенное оформление (ст. 1 Таможенного кодекса РФ). Они вправе производить дознание по уголовным делам о преступлениях, предусмотренных ч. 1 ст. 188 (контрабанда) и ст. 194 УК РФ (уклонение от уплаты таможенных платежей, взимаемых с организации или физического лица).
Система таможенных органов состоит из трех уровней: 1) первый (федеральный) уровень — ГТК России, в структуре которого создано управление таможенных расследований и дознания, где имеется отдел организации дознания, сотрудники которого занимаются управленческой деятельностью, связанной с осуществлением контрольно-методических функций по отношению к нижестоящим подразделениям дознания; 2) второй (региональный) уровень — региональные таможенные управления, в структуру которых входят отделы дознания и оперативной таможни, где имеются штатные дознаватели, которые непосредственно проводят дознание по уголовным делам; 3) третий уровень — таможни, в структуре которых предусмотрены отделения и группы дознания.
Согласно ст. 222 Таможенного кодекса РФ таможенные органы Российской Федерации являются органами дознания по делам о контрабанде, об уклонении от уплаты таможенных платежей, о незаконных валютных операциях и иных деяниях с валютными ценностями, касающихся таможенного дела, а также по делам об иных преступлениях, производство дознания по которым отнесено к компетенции таможенных органов РФ. Статья 223 «Производство дознания таможенными органами Российской Федерации» ТК РФ закрепляет положение о том, что при наличии признаков контрабанды и иных преступлений, производство дознания по которым отнесено к компетенции таможенных органов Российской Федерации, таможенный орган Российской Федерации возбуждает уголовное дело и, руководствуясь нормами уголовно-процессуального законодательства Российской Федерации, производит неотложные следственные действия по установлению и закреплению следов преступления и обнаружению лиц, его совершивших.
г) Органы Федеральной службы исполнения наказаний в лице начальников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы. В соответствии со ст. 74 УПК РФ ими являются начальники исправительных колоний общего, строгого и особого режимов, колоний-поселений, воспитательных колоний, тюрем, лечебных исправительных учреждений, а также следственных изоляторов Министерства юстиции РФ. Они проводят дознание по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия обязательно, о преступлениях против установленного порядка несения службы, совершенных сотрудниками соответствующих учреждений и органов, о преступлениях, совершенных в расположении указанных учреждений и органов иными лицами (п. 4 ч. 2 ст. 157 УПК).
д) Органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ производят дознание по уголовным делам о преступлениях, предусмотренных ч. 1 ст. 228, ст. 228.2, ч. 1 ст. 230, ч. 1 ст. 231, ч. 1 ст. 232, ст. 233. ч. 1 и 4 ст. 234 УК РФ.
Органы Федеральной службы судебных приставов осуществляют свои полномочия на основании Федерального закона от 21 июля 1997 г. «О судебных приставах». В качестве органов дознания они вправе и обязаны возбуждать уголовные дела и производить дознание по преступлениям, предусмотренным ст. 157 (уклонение от уплаты алиментов), ч. 1 ст. 294 (воспрепятствование осуществлению правосудия и производству предварительного расследования), ст. 297 (неуважение к суду), ч. 1 ст. 311 (разглашение сведений о мерах безопасности, примененных в отношении судьи и участников уголовного процесса), ст. 312 (незаконные действия в отношении имущества, подвергнутого описи или аресту либо подлежащего конфискации) и ст. 315 (неисполнение приговора суда, решения суда или иного судебного акта) УК РФ.
Командиры воинских частей, соединений, начальники военных учреждений или гарнизонов. В соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 40 УПК и приказом Министра обороны РФ от 10 ноября 2008 г. № 557 «Об организации деятельности органов дознания в Вооруженных Силах Российской Федерации» функции органа дознания по возбуждению уголовного дела и производству по нему неотложных следственных действий осуществляют:
командиры воинских частей, соединений — по уголовным делам о преступлениях, совершенных военнослужащими, гражданами, проходящими военные сборы, а также лицами гражданского персонала Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов в связи с исполнением ими своих служебных обязанностей или в расположении части, соединения, гарнизона;
начальники военных учреждений — по уголовным делам о преступлениях, совершенных военнослужащими, гражданами, проходящими военные сборы, а также лицами гражданского персонала Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов в связи с исполнением ими своих служебных обязанностей или в расположении учреждения;
начальники гарнизонов — по уголовным делам о преступлениях, совершенных военнослужащими, гражданами, проходящими военные сборы, а также лицами гражданского персонала Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов в связи с исполнением ими своих служебных обязанностей, не проходящими службу в частях, соединениях и учреждениях данного гарнизона, но совершивших преступления в расположении гарнизона (ст. 20 Устава гарнизонной и караульной служб Вооруженных Сил РФ).
Причем речь идет о военачальниках не только Вооруженных Сил России, но и других войск, воинских формирований и органов связи, где граждане проходят особый вид государственной службы, которая называется военной, а служащие обладают статусом военнослужащих. В данном приказе также сказано, что дознание в порядке, предусмотренном гл. 32 УПК РФ по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия необязательно, органами дознания Вооруженных Сил РФ не проводится;
органы государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы. В соответствии с Указом Президента РФ от 9 ноября 2001 г. № 1309 «О совершенствовании государственного управления в области пожарной безопасности» ГПС МВД России с 1 января 2002 г. преобразована в ГПС. МЧС России. В связи с тем, что в соответствии с Федеральным законом от 18 декабря 2001 г. № 177-ФЗ УПК введен в действие с 1 июля 2002 г., и с этого же времени признан утратившим силу УПК РСФСР 1960 г., должностные лица ГПС МЧС России как правопреемника ГПС МВД остались органами дознания по делам о пожарах и нарушениях противопожарных правил.
Соответственно, ч. 1 ст. 40 УПК РФ была дополнена п. 4 о том, что органы ГПС относятся к органам дознания.
Кроме того, согласно ч, 3 ст. 40 УПК возбуждение уголовного дела и выполнение неотложных следственных действий возлагаются также на:
капитанов морских и речных судов, находящихся в дальнем плавании, — по уголовным делам о преступлениях, совершенных на данных судах;
руководителей геологоразведочных партий и зимовок, удаленных от мест расположения органов дознания, — по уголовным делам о преступлениях, совершенных по месту нахождения данных партий и зимовок;
глав дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации — по уголовным делам о преступлениях, совершенных в пределах территорий данных представительств и учреждений.
Органами дознания перечисленные участники уголовного процесса даже не называются. Существование такого уголовно-процессуального правила обусловлено необходимостью производства неотложных следственных действий в обстановке полного временного отсутствия физической возможности у правоохранительных органов осуществлять свою юрисдикцию в данном месте и в данное время.
Указанные в ч. 3 ст. 40 УПК должностные лица не относятся к должностным лицам органов дознания, однако в силу объективных причин (удаленность от места нахождения органов дознания, указанных в ч. 1 ст. 40 УПК) могут быть наделены полномочиями по возбуждению любого уголовного дела и выполнению неотложных следственных действий. Этот перечень должностных лиц является исчерпывающим.
Капитаны морских судов выполняют функции органа дознания в случае совершения на судне, находящемся в плавании, деяния, предусмотренного УК РФ (ст. 69 КТМ)2Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации от 30 апреля 1999 г. № 81-ФЗ (в ред. от 30 декабря 2008 г.) // СПС Консультант плюс.. Капитан или другое лицо, выполняющее по его поручению функции органа дознания, при совершении на борту вверенного ему судна преступления любым членом экипажа, пассажирами и всеми другими находящимися на судне лицами, за исключением лиц, пользующихся дипломатической неприкосновенностью, производит те неотложные следственные действия, которые в условиях дальнего плавания судна могут иметь значение неотложных. Во время пребывания судна в иностранном порту капитаны дальнего плавания руководствуются общепризнанной международной нормой о том, что все находящиеся в это время на судне члены экипажа, а также пассажиры полностью подпадают под действие уголовных законов прибрежного государства, компетентные органы которого вправе применять свою юрисдикцию в отношении совершенного преступления.
Капитан судна в случае обнаружения на судне, находящемся в плавании, признаков преступления, предусмотренного уголовным законодательством Российской Федерации, выполняет функции органа дознания, руководствуясь при этом уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации, а также Инструкцией о производстве дознания на судах, находящихся в плавании, утвержденной Генеральным прокурором РФ по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области транспорта и федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства. Кроме того, в инструкции должны предусматриваться права и обязанности капитана судна в отношении производства дознания, обеспечения лицу, подозреваемому в совершении преступления, возможности защищаться установленными законом средствами и способами, охраны его личных и имущественных прав, а также основания и порядок задержания лица, подозреваемого в совершении преступления, условия его содержания на судне.
Капитан судна вправе задержать лицо, подозреваемое в совершении преступления, предусмотренного уголовным законодательством Российской Федерации, до передачи его компетентным органам в первом порту Российской Федерации, в который зайдет судно. В случае необходимости капитан судна должен направить такое лицо вместе с материалами дознания в Российскую Федерацию на другом судне, плавающем под Государственным флагом Российской Федерации.
Капитан судна может передать компетентным органам иностранного государства, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации, лицо, в отношении которого у капитана судна имеются разумные основания считать, что оно совершило преступление, направленное против безопасности морского судоходства, за исключением гражданина Российской Федерации, а также лица без гражданства, постоянным местом жительства которого является Российская Федерация. В данном случае капитан судна обязан, если это практически осуществимо, по возможности до входа судна в территориальное море иностранного государства направить в его компетентные органы уведомление о своем намерении передать им такое лицо и причинах его передачи, а также предоставить указанным органам имеющиеся доказательства.
В случае обнаружения на судне во время пребывания его в порту Российской Федерации признаков преступления, предусмотренного уголовным законодательством Российской Федерации, капитан судна обязан немедленно информировать об этом компетентные органы.
Капитаны речных судов, находящихся в дальнем плавании, наделены такими же процессуальными полномочиями, что и капитаны морских судов.
В соответствии с п. 2 ч. 3 40 УПК руководители геологоразведочных партий и зимовок осуществляют дознание по фактам обнаружения любого преступления, совершенного на территории геологоразведочной партии и зимовки, однако только в период, когда отсутствует какая-либо транспортная связь с ними. Они наделены лишь правом возбуждения уголовного дела и производства неотложных следственных действий.
К дипломатическим представительствам РФ относятся посольства и миссии, которые находятся на территории другого государства. Посольство возглавляется Чрезвычайным и Полномочным Послом РФ в иностранном государстве (п. 7 Положения о посольстве3Указ Президента РФ от 28 октября 1996 г. «Об утверждении Положения о Посольстве Российской Федерации» // СПС Консультант плюс.).
К консульским учреждениям относятся: консульские отделы дипломатических представительств, генеральные консульства, консульства, вице-консульства и консульские агентства (ст. 2 Консульского устава СССР4Указ Президиума ВС СССР от 25 июня 1976 г. «Об утверждении Консульского устава СССР» // СПС Консультант плюс.). Консульские учреждения подчинены Министерству иностранных дел РФ и действуют под общим политическим руководством главы дипломатического представительства РФ в стране пребывания (ст. 4 Устава). В государствах, где нет дипломатических представительств, с согласия государства пребывания на консула могут быть возложены также дипломатические функции.