Развитие законодательства Российской Федерации о судебной системе

Период крупных преобразований в России остро поставил вопрос о новой роли права, об обновлении и развитии законодательства Действующее законодательство России не является системным. В стране действуют акты и бывшего СССР, и Российской Федерации, причем акты разного уровня — законы, указы Президента Правительства, а также министерств и ведомств. При этом чрезмерно велико число ведомственных актов по важнейшим вопросам.

Верховный Совет России стремился активизировать законодательную деятельность, и это привело к резкому увеличению числа законов. Подчас законами регулировались мелкие, незначительные вопросы, для решения которых существует такая форма, как подзаконный акт, например Закон «Об установке кассовых аппаратов на предприятиях торговли». Не обеспечивается строгое соблюдение системы права, что ведет к нарушению внутренней логики отраслей законодательства Наличие большего числа противоречий, несогласованностей внутри единой системы российского законодательства снижает его эффективность и авторитет.

Одно из главных негативных свойств современного российского законодательства — его нестабильность. Это в значительной мере обусловлено существенными колебаниями в экономическом курсе, бесконечными перестройками госаппарата. Одной из главных причин нестабильности законодательства является чрезмерная роль субъективного фактора. Сильно сказывается влияние отдельных слоев и групп, заинтересованных в принятии конкретных актов или их отмене.

Начавшийся в 1991 г. процесс создания нового российского законодательства развивается под действием ряда объективных обстоятельств.

Среди них:

невозможность применения явно устаревших норм права (республиканского или союзного) к новым складывающимся отношениям;
правовые проблемы в связи с отсутствием соответствующих отношений;
отсутствие норм республиканского законодательства при наличии норм бывшего Союза;
трудности обеспечения правопреемственности в той или иной сфере.

Тем не менее, за время существования независимой России перемены в законодательстве охватили многие его стороны и почти все отрасли права.

Особенно интенсивно развивается конституционное, гражданское, трудовое, административное законодательство. Это позволило по-новому решить вопросы развития рыночных отношений в России, функционирования высших органов государственной власти, статуса субъектов Федерации, правового наложения государственных органов, местного самоуправления, прав и свобод граждан, организовать демократические выборы во все органы власти и т.д.

Тем не менее, в первые годы независимого развития российского права в законодательстве страны продолжали сохраняться существенные недостатки:

обнаружилась неравномерность развития отраслей, подотраслей, институтов (например, отставание финансового законодательства), не преодолено прежнее превалирование подзаконных актов и давление их на законы, вследствие чего происходит поспешное преобразование актов Президента и правительства и даже ведомственных актов в законодательные (например, в сфере налогового законодательства ряд законов о видах налогов «вырос» из ведомственных инструкций);
выявились правовые «вакуумы» — крайне недостаточное развитие некоторых отраслей законодательства (банковского, административно-процессуального, информационного, о науке и др.);
продолжается хаотическое бессистемное развитие законодательства;
обнаружилось много внутренних противоречий в регулировании тех или иных отношений в сфере приватизации, местного самоуправления и т.д.;
многие нормы законов по-прежнему характеризуются декларативностью, безадресностью, что затрудняет их понимание и применение.

Немало претензий имеется и к законопроектной деятельности Правительства. Оно пока не стаю основным творцом законопроектов, представляемых в Государственную Думу. В то же время процветает закулисное лоббирование тех или иных законопроектов ведомствами. Некоторые из подобных законопроектов противоречат направлениям политики, определяемым Президентом, а также позиции Правительства.

В большой степени несистемность законодательной деятельности обусловлена неясными представлениями о необходимых структуре и содержании российского правового пространства. Отсюда — стихийность появления многих законопроектов. Фактически ни общество, ни государственный аппарат не имеют четкого представления о том, какие сферы общественных отношений в первую очередь следует законодательно регулировать и в каком объеме. Это также задача, прежде всего, правительственных ведомств.

Программа преодоления этих недостатков изложена в ежегодном 1997 г. Послании Президента РФ Федеральному Собранию «Порядок во власти — порядок в стране».

В соответствии с этой программой всем ветвям власти совместно следует договориться о формировании небольшого перечня действительно первоочередных законопроектов. Он должен соответствовать приоритетам во внутренней и внешней политике, определяемым Президентом. Целесообразно закрепить в Регламенте Государственной Думы роль Объединенной комиссии в предварительном согласовании программ и аланов законотворческой деятельности, концептуальных положений законопроектов на ранних стадиях их разработки.

Значительный эффект в повышении качества законов даст обсуждение законопроектов общественностью. Надо поднять «завесу молчания» прежде всего над базовыми законопроектами. Целесообразно, чтобы эту работу координировала Объединенная комиссия. Порядок в законотворчестве должен быть подкреплен жесткой дисциплиной ведомственного нормотворчества. К сожалению, еще сильна инерция прошлого — издание излишних нормативных ведомственных актов. Эта инерция подпитывается тем, что большинство государственных служащих по-прежнему руководствуются не законами, а инструкциями.

Многие ведомственные акты либо повторяют нормы законов, указов Президента и постановлений Правительства, либо противоречат им, извращают их суть. Например, не искоренена практика, когда ведомственными актами вводятся дополнительные обязанности граждан. Появляется основа для ведомственного произвола.

К тому же, как правило, люди узнают о существовании такой инструкции только в кабинете чиновника, все инструктивные документы должны был» доступны, и отвечать за это должны сами ведомства.

В то же время действительно необходимые инструктивные документы зачастую выходят в свет через несколько месяцев после принятия федерального нормативного акта, предусматривающего их издание.

Одновременно ведомства должны переходить к тематической кодификации своих актов, в том числе принятых совместно с другими государственными органами. Необходимо прийти к такому положению, когда акты, не вошедшие в тот или иной ведомственный или межведомственный «кодекс», например по налогам, по таможенным правилам, считаются недействующими.

Начиная с конца 1980-х годов в России предпринимались попытки реформирования существовавшей судебной системы. В то время Верховный Совет СССР одобрил 4 августа 1989 г. Закон СССР «О статусе судей в СССР», а 13 ноября 1989 г. — Основы законодательства о судоустройстве Союза ССР и союзных республик. Оба этих закона, как и Закон СССР «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан» от 2 ноября 1989 г., а также Закон РСФСР «О судоустройстве в РСФСР» от 8 июля 1981 г. и другие правовые акты содержали ряд прогрессивных норм, но не обеспечили в полной мере процесса реформирования существующей судебной системы. Однако эти законодательные акты в определенной степени послужили основой для разработки задач судебной реформы в России.

В начале 1990-х годов была разработана и одобрена российским парламентом Концепция судебной реформы, целью которой провозглашалось становление судебной власти в России, развитие организационных основ судебной системы, ее кадрового и финансового обеспечения, усиление гарантий самостоятельности и независимости судов и судей. Ставились задачи расширения сфер судебной защиты прав и свобод граждан, совершенствования судопроизводства, приведения российского законодательства в соответствие с современными нормами и принципами международного права.

Решающие шаги в практическом осуществлении судебной реформы были предприняты Верховным Советом РФ незадолго до принятия Конституции РФ 1993 г. В этот период в компетенцию судов общей юрисдикции перешли новые категории дел: налоговые, земельные, пенсионные, о праве на занятие предпринимательской деятельностью, на свободу слова, получение и распространение информации, разрешение конфликтов в сферах административного регулирования, споров о праве заниматься политической и общественной деятельностью и др. Расширился круг полномочий в сфере уголовного судопроизводства, области контроля за соблюдением законодательства о выборах, трудового законодательства.

Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепила основные принципы осуществления государственной власти в Российской Федерации на основе разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, тем самым создав прочную правовую базу для дальнейшего развития судебной реформы.

В соответствии со ст. 118 Конституции РФ исключительное право на осуществление правосудия в Российской Федерации предоставлено судам. В ч. 2 указанной статьи закреплены четыре формы осуществления судебной власти в виде конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства, которые, несмотря на специфику каждой из них, базируются на единых принципах.

Конституция РФ закрепляет главное условие существования самостоятельной и авторитетной судебной власти, способной объективно и беспристрастно осуществлять правосудие, — независимость судей, их подчинение только Конституции РФ и федеральному закону. В свою очередь, независимость судей обеспечивается их несменяемостью и неприкосновенностью.

Основной системообразующий документ, который установил единое правовое пространство для законодательства о судоустройстве, приняла Государственная Дума второго созыва. Этим документом стал Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» (31.12.%, № 1 -ФКЗ).

За ним последовали другие законы, обеспечивающие дальнейший ход судебной реформы:

Федеральный закон «О судебных приставах» (21.07.97, № 118-ФЗ);

Федеральный закон «Об исполнительном производстве» (21.07.97, № 119-ФЗ);

Федеральный закон «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации» (08.01.98, № 7-ФЗ);

Федеральный закон «О мировых судьях в Российской Федерации» (17.12.98, № 188-ФЗ);

Федеральный закон «О финансировании судов Российской Федерации (10.02.99, № 30-Ф3);

Федеральный конституционный закон «О военных судах Российской Федерации» (23.06.99, № 1-ФКЗ);

Федеральный закон «Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации» (29.12.99, № 218-ФЗ);

Федеральный закон «О народных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации (02.01.2000, № 37-Ф3)».