Судебная реформа Екатерины II
Екатерина II, продолжая политику европеизации страны, поставила задачу реформировать государственный аппарат Российской империи по западноевропейским образцам — образцам передовым, «просвещенческим» и на основе идей теоретиков естественного права. Составной частью ее программы преобразований являлась реформа суда.
Не случайно уже в первые годы пребывания у власти она проводит некоторые меры, направленные на придание цивилизованного характера судебному процессу, а также осуществляет серьезное изменение в Сенате, который после реформы 1763 г. стал высшим контрольным и судебным учреждением. Как считают некоторые исследователи, с этого мероприятия, а также с введения в I763 г. новых штатов и принятия в 1764 г. «Наставления губернаторам» «открылась государственная и правовая реформа» Екатерины II. В 1769 г. был подготовлен законопроект «О судебных местах», в котором регламентировались начала судебного права.
Вторым шагом по реорганизации административно-судебного аппарата стала реформа 1775 г. Екатерина II стремилась не только создать стройную систему судебных учреждений, которая так и не появилась в результате петровских и последующих преобразований. Свою задачу она видела шире — учреждение эффективного правосудия в стране, которое связывалось, как это следует из вводной части Учреждения для управления губерний Всероссийской империи (далее — Учреждение губерний), прежде всего с отделением суда от администрации.
При проведении судебной реформы императрица опиралась на германский опыт судоустройства следствием чего стало введение сложной судебной системы, которая включала общие и специальные суды. К первым относились судебные учреждения для разных сословных групп. Отличительной особенностью германского формата суда являлась перегруженность инстанциями. Внедрение его в России тоже привело к делению всех судебных учреждений на четыре инстанции.
Первую — для решения как уголовных, так и гражданских дел — составляли уездные суды, городовые магистраты и ратуши, нижние расправы. Уездный суд предназначался для дворян. Он создавался в каждом уезде и состоял из уездного судьи и двух заседателей, избиравшихся дворянством уезда на три года и утверждавшихся губернатором. Компетенцию суда образовывали малозначительные гражданские дела (цена иска до 25 руб.). В уголовном процессе этот суд выносил окончательные приговоры по всем делам, за исключением тех, где следовало назначать смертную казнь, лишение чести или торговую казнь.
С аналогичной компетенцией для горожан учреждались городовые магистраты и ратуши, которые включали двух бургомистров и четырех ратманов, избиравшихся купцами и мещанами соответствующего уездного города сроком на три года. Государственных крестьян судили в уездной нижней расправе, в которой уголовные и гражданские дела рассматривали назначаемый расправный судья и восемь избираемых заседателей. Этому суду были подведомственны дела однодворцев, служилых людей, черносошных, экономических, дворцовых, государственных крестьян, приписанных к различным местам и заводам, ямщиков. Он также окончательно решал дела, размер иска в которых не превышал 25 руб.
Вторую инстанцию составляли верхние земские суды, губернские магистраты, верхние расправы, причем каждый из этих судов подразделялся на два департамента, один для гражданских, другой — для уголовных дел. Апелляционной инстанцией для уездных судов стал верхний земский суд. Он состоял из назначаемых председателя и вице-председателя и десяти заседателей, избранных на три года дворянством. Верхний земский суд заседал три раза в год, а в остальное время в его департаментах дежурили помесячно двое из членов, которые, правда, не имели права выносить окончательные решения.
Суд рассматривал «все дела жалобы и тяжбы дворян и на дворян, как гражданские, так и уголовные, дела, касавшиеся до вотчин, привилегий, завещаний, до права наследования, дела исковые», а также некоторые категории дел с участием разночинцев. Этот суд окончательно решал тяжбы при цене иска до 100 руб. Губернские магистраты, состоявшие из назначенных председателей и избранных шести заседателей, выступали апелляционной инстанцией для городских магистратов и ратуш. Решения нижней расправы обжаловались в верхней расправе, которая включала назначенного председателя и десять заседателей, избиравшихся крестьянами.
Третья инстанция — палаты гражданского и уголовного суда (губернские и областные суды в Сибири), подчиненные непосредственно Сенату. В составе каждой были председатель (назначался верховной властью), два советника и два асессора (назначались Сенатом). Палате уголовного суда были подсудны уголовные и следственные дела по должностным преступлениям чиновников губернии. Кроме того, в нее поступали на ревизию из верхнего земского суда, верхней расправы и губернского магистрата уголовные дела, по которым назначались смертная казнь, лишение чести и торговая казнь. Палата гражданского суда осуществляла ревизию и рассматривала апелляции на решения верхнего земского суда, верхней расправы, губернского магистрата. Палаты имели право окончательно решать дела ценою ниже 500 руб. ассигнациями.
Четвертой инстанцией был Сенат, который оставался высшим судебным органом для судов всей системы. В нем существовали уголовный и гражданский кассационные департаменты.
Юстиц-коллегия стала органом судебного управления, в связи с чем в ее компетенцию входили подбор кадров, материальное обеспечение судов, хотя иногда она рассматривала в порядке надзора отдельные дела. В 1784 г. после окончательной передачи дел палатам гражданского суда она была ликвидирована.
Составной частью всей судебной системы оставались суды старост и словесные суды. Они комплектовались выборным путем из мещанства и купечества сроком на один год. Словесные суды состояли из одного словесного судьи и двух выборных от купечества и мещан. Они разрешали исключительно в устной форме гражданские споры ценою до 25 рублей. Иерархически они находились в непосредственном подчинении магистратов и ратуш, которым представляли отчет о результатах своей деятельности.
По инициативе Екатерины II в каждой губернии был создан совестный суд. Он являлся всесословным органом. Этот суд создавался для рассмотрения тех уголовных дел, которые в силу смягчающих обстоятельств требовали снисхождения к преступнику (дела о преступлениях малолетних, умалишенных, о колдовстве, а также дела по жалобам на незаконное содержание в тюрьме), а в гражданском процессе должен был играть роль третейского суда.
Они состояли из назначаемого генерал-губернатором судьи и шести заседателей. избиравшихся по два от каждого сословия. Совестный суд в своих решениях руководствовался не только законами, но и «естественной справедливостью» и старался закончить дело примирением. Согласимся, что как раз этот суд прекрасно иллюстрирует попытки Екатерины I претворить на практике некоторые просветительские идеи, декларированные еще в Наказе.
В столицах были организованы нижний и верхний надворные суды. Первый состоял из надворного судьи и двух заседателей. Второй являлся апелляционной инстанцией, делился на два департамента (уголовный и гражданский), каждый из которых состоял из председателя, советника и двух асессоров. Эти суды рассматривали преимущественно дела чиновников и разночинцев.
Наряду с общими судебными установлениями продолжали действовать специальные, или особые, суды (военные, духовные, горные и межевые конторы и др.).
Оценивая реформу, отмстим несколько важных новаций. Во-первых, более последовательно и строго проводилось отделение суда от администрации. Формально новая судебная система была создана как самостоятельная, существующая параллельно системе управления в губернии. Это был, бесспорно, шаг вперед в алане совершенствования суда. Четко определялись границы надзорных полномочий губернаторов в отношении судов.
Закон оговаривал их невмешательство в процесс судопроизводства но при этом предоставлял право приостанавливать судебные решения и обязывал бороться с волокитой. Осуществлять контроль за соблюдением законов губернатору помогали губернский прокурор и стряпчие. Губернское правление контролировало деятельность всех других учреждений губернии и следило за исполнением судебных решений.
Во-вторых, в основу организации судебной системы было положено выборное начало. В средние и низшие инстанции были введены выборные от сословий. Представляется, что это шло не только в русле оформления особых правовых режимов для сословий. Привлечение представителей местного общества к участию в судебной деятельности представляет собой одну из гарантий правосудия. Неслучайно правительство озаботилось созданием крепкой сословной организации дворян в лице дворянских обществ, могущих противостоять давлению местной администрации. В этом проявилось стремление развить самостоятельность элиты, расширить ее участие в общественной жизни и. как верно пишет академик д”Анкосс, благодаря консолидации промежуточных сословий и слоев постепенно изменить структуру русского общества.
В-третьих, вводилось разделение гражданского и уголовного судов. Правда, суды первой инстанции еще решали и те и другие дела, но на уровне второй и третьей инстанций разделение гражданского и уголовного процессов состоялось.
В-четвертых, судоустройство стало основываться на коллегиальном начале, что должно было минимизировать злоупотребления при осуществлении правосудия. Высшие судебные места состояли только из назначаемых чиновников; в средние председатели назначались верховной властью, а заседатели — выбирались от сословий; в уездных судах и городовых магистратах заседали одни выборные от сословий; в нижних расправах для крестьян судья назначался от правительства.
Кроме того, отмстим появление единообразной организации судебных учреждений, попытку отделения от суда следствия, возложенного на управы благочиния в городах, а в уездах — на нижний земский суд во главе с исправником.
Все вышеперечисленные нововведения отражают две разнонаправленные тенденции екатерининской реформы. С одной стороны, перед нами первые серьезные попытки по созданию действительно независимой судебной системы, основанной на новейших достижениях правовой мысли Запада и одновременно приспособленной к социально-политическим реалиям России, где по-прежнему еще не было профессиональных юристов. Анализ законодательства даст нам основание говорить о создании новой судебной системы, в основе которой лежали современные рациональные принципы организации суда.
Но, с другой стороны, допуская даже в таком урезанном варианте автономию судов, монарх стремился сохранить над ними контроль, что являлось отражением авторитарной традиции. Неслучайно вводился сложный механизм контроля за новыми судами. Он включал контроль как со стороны прокурора, так и со стороны губернатора. Тут проявилось присущее абсолютному монарху недоверие к судьям, ибо их компетентность, нелицеприятие и честность всегда были под вопросом. И здесь, как и в других сферах государственной жизни, правитель преследовал цель держать под контролем все действия чиновников, исполнявших его распоряжения.
Чем сильнее желал монарх осчастливить Россию благом правосудия, тем решительнее старался он умалить роль судей. Идеалом, к которому стремилось в XVIII в. абсолютистское государство, был суд, приверженный нормам позитивного права, чьи действия отслеживались органами надзора, неусыпно блюдущими это законодательство. Следуя этим установкам, была создана разветвленная структура независимых друг от друга судов. К тому же губернская реформа сопровождалась сокращением дискреционных полномочий судей. Как гласит ст. 184 Учреждения губерний, «всякое решение дела не инако да учинится, как точно в силу узаконений и по словам закона..».
Конфликт целей, которых старалась достичь Екатерина II, а также отсутствие в России достаточного числа профессиональных юристов не привели к заметному изменению качества правосудия после реформы. Существует мало данных о реальном положении дел в судебной системе после 1775 г. В 1780 г. состоялась инспекционная поездка императрицы по Санкт-Петербургской, Псковской, Полоцкой, Могилевской, Смоленской и Новгородской губерниям. Доклады, представленные чиновниками, свидетельствовали о неплохой работе судов, что выразилось в отсутствии большого числа нерассмотренных дел.
Одновременно известны факты, говорящие о прямо противоположной ситуации. Получило огласку признание уфимского совестного судьи, который утверждал, «что за 12 лет его судейства к нему в суд не поступило и 12 дел, потому что его камердинер по просьбам виновных из тяжущихся сторон обыкновенно гонял всех челобитчиков, обращавшихся к совестному судье». Точно так же, по свидетельству современников, обстояло дело и в других совестных судах.
В.О. Ключевский обращал внимание на то, что административная и судебная реформы имели скорее формальный характер, в результате чего они отразились «на технической выработке учреждений, на их формах, на постановке и на взаимных отношениях; они сказались в строгом разделении ведомств, в определении границ деятельности отдельных учреждений, но новые начала проведены непоследовательно и не оказали заметного влияния на духовную деятельность новых учреждений».
Безуспешность реформы С.И. Зарудный объяснял борьбой коллегий с Сенатом и смешением законодательной и судебной власти. По его мнению, закон — Учреждения для управления губерний — не принес пользы в связи с тем, что было издано ранее установления «общих начал судопроизводства». В России же значение и компетенция государственного учреждения зависели «не только от правил судопроизводства, сколько от отношений главных начальников». Князь Д.А. Оболенский считал, что дело в несоответствии с «народным законодательством».
По его мнению: «Действовавшая система представляла собой смесь совершенно чуждых нам как по духу, так и по истории постановлений и форм, взятых целиком из разных иноземных законов, и не в виде начал, к нам перенесенных, начал, которые могли бы быть усвоены и облегчены в самобытную форму, а уже совсем готовых, с немецкими названиями и обрядами, непонятными и недоступными разумению русского человека».
В достаточно короткие сроки судебная система стала подвергаться корректировке. Так. в 1783—1784 гг. была пересмотрена структура столичных городовых магистратов. С 1787 г. для рассмотрения споров между крестьянами, приписанными к казенному ведомству, в населенных пунктах, имевших свыше 1000 дворов, должен был находиться сельский старшина а в каждой части, состоявшей из 500 дворов, — сельский староста и два выборных, или словесных, разборщика. В селах, имевших от 500 до 1000 дворов, состоял сельский старшина, староста и три выборных.
Села и деревни, состоявшие из 200—500 дворов, должны были иметь по одному старшине и старосте и по два выборных; селения от 50 до 100 или до 210 дворов — по одному старшине, старосте и выборному; в селах от 15 до 50 дворов был один староста, все эти должностные лица для суда собирались в сельской сборной избе. Компетенция сельских судов ограничивалась незначительными спорами между крестьянами (ссоры или драки). Апелляционной инстанцией для этих судов выступала нижняя расправа.
В 1782 г. судебная система была дополнена созданными в городах управами благочиния. В состав управы входили городничий (в столице — полицмейстер), пристав уголовных дел, пристав гражданских дел и два ратмана. На них возлагались обязанности охраны порядка заведование благоустройством и торговлей, исполнение приговоров, решений судов и административных органов, а также производство следствий по всем видам преступлений и рассмотрение дел по обвинению в кражах, не превышавших 20 рублей.
В итоге к концу XVIII в. в стране существовало много различных судебных учреждений, практически не объединенных в единую систему, компетенция которых в большинстве случаев оставалась неясной. Как точно заметил профессор А. Лохвицкий, «множество судебных мест с большим числом членов было только тягостью».