Изменения в судебной системе во второй четверти XVIII в.
Известный историк права А.Л. Градовский писал, что «не успел Петр Великий закрыть глаз, как почти все сделанное им подверглось ломке», особенно основательно в сфере так называемых местных властных и управленческих структур. Уже летом 1726 г. Верховный тайный совет припал решение восстановить должность воеводы во всех городах, где она была раньше, увалить «учрежденных» Петром судебных комиссаров.
Совет рассуждал, что прежнее управление «одним человеком» без жалования было лучше, и, может быть и не совсем, «люди были довольны», но свыклись... притерпелись... В феврале 1727 г. последовал известный указ, по которому велено «как надворные суды, так и всех лишних управителей, их канцелярии и конторы земских комиссаров и прочих тому подобных вовсе отставить и положить всю "расправу" и суд по-прежнему на губернаторов и воевод, а на решения (действия) губернаторов разрешить апелляцию в Юстиц-коллегию».
За этой мерой последовал ряд других, клонившихся к той же цели. В частности: «воевод велено посылать из Сената, причем им же назначались товарищи из асессоров». Воеводы подчинялись губернаторам, а «магистры» (т.е. магистраты) — губернаторам и воеводам. Количество воевод было увеличено: они посылались как в провинциальные центры, так и в «пригороды» больших городов; «воеводам провинциальным дан ранг майорский, а пригородным — поручни» (поручика); последние заменили собой судебных комиссаров.
С подчинением магистратов губернаторам и воеводам Главный магистрат сделался лишним установлением, и в том же I727 г. он был закрыт. Скоро и сами магистраты оказались ненужной структурой, и в 1728 г. вместо них были созданы ратушы. Обязанности земских комиссаров теперь состояли в сборе подушных денег, причем под присмотром (при контроле) со стороны городовых и провинциальных воевод. Сбор подушных денег поручался воеводам с офицерами, «обретающимися на вечных квартирах, под ответственностью помощников», поэтому надобность в земских комиссарах отпала, и эта должность была упразднена.
Так восстановилась система управления, которой были «довольны люди». Но порядки старой системы управления приводили к прежним злоупотреблениям. Воеводы, служившие теперь без жалования, обратились к старым привычкам допетровского времени, когда значительная часть аппарата управления вовсе не получала жалования, а кормилась «от дел», обеспечивая привычными и не всегда честными приемами свое «пропитание».
В связи с этим в 1730 г. вышел указ, повелевавший менять воевод во всех городах через два года по истечении которых «им велено являться в Сенат с росписными и счетными книгами». После проверки счетов Сенат имел право определить на воеводство (в другом провинциальном центре) только тех, на которых в течение года не поступало жалоб. Данная мера была малоэффективна. Правительство по-прежнему не имело надлежащих средств надзора, а жители не «дерзали» жаловаться, пока воевода был на месте. Нужно было вызвать его в Сенат и заменить воеводу, чтобы жители решались написать на него жалобу, если к тому был повод.
После смерти Петра Великого уцелело только то, что соответствовало общему ходу развития страны, провоцировалось это спонтанным социально-экономическим движением. На это впервые обратил внимание историк Н.П. Павлов-Сильванский: «...Все же остальное, в чем Петр в увлечении мнимою силою своих нововведений вышел за пределы дозволенного ходом развития, все это было или прямо отменено Меньшиковым через год после его смерти, или же под новою скорлупою сохранило ядро». Уже в I727 г. была учреждена значительная часть провинциальных учреждений. Было предписано, чтобы «как надворные суды, так и всех лишних управителей, канцелярии и конторы земских комиссаров и прочих тому подобных вовсе отставить и положить всю расправу и суд по- прежнему на губернаторов и воеводу».
Особо следует сказать, что приспешники Петра I постарались ликвидировать петровское городское управление, которое создавало автономные условия для деятельности элиты, «третьего» сословия от господства дворян. Мотивировка антипетровских законов, издававшихся в ближайшие годы после смерти Петра, была стандартной: «..деньги, исходящие на содержание разных правителей, канцелярий и контор, сбережены будут и на другие важнейшие государственные расходы могут быть употреблены».
Разбирая указ 24 февраля 1727 г., Ф. Дмитриев замечал, что при введении воеводского управления личное начало и соединение административных и судебных властей были приняты за правило, а потому купцы должны были тоже подчиняться единым областным «начальникам — универсальным управленцам». Кроме того, в основании магистратского управления лежало то выборное начало, которое Петр I внес в областную администрацию, а его преемники значительно стеснили. Наконец, была еще третья причина, финансовая, преобладавшая над всеми остальными.
Магистраты были учреждены в интересах городского сословия. Сбор податей не составлял их исключительного назначения, а потому и ответственность падала на них как на отрасль государственного управления, а не так, как она падает на откупщиков, обязательных во что бы то ни стало доставить государству нужные деньги. Но при тогдашних бедных средствах правительство не могло пренебрегать ничем для устройства финансов. Следовательно, было естественно обеспечить по-прежнему личною ответственностью полноту сборов.
По всем этим причинам сближение с прежним допетровским управлением совершилось очень быстро. Хотя при восшествии на престол Екатерина I подтвердила, чтоб губернаторы и воеводы не вступали в дела купечества, но через два года она подчинила им магистраты и ратуши. В том же указе сделано было и другое распоряжение, разрушавшее до конца прежнюю систему. До сих пор на магистратах лежали одни городские сборы, т.е. прямые подати купцов и ремесленников и косвенные налоги.
Указом 24 февраля 1727 г. обязанности их были расширены. При возложении всех областных дел на губернаторов и воевод подушные сборы с крестьян сбирались посредством особой военной команды, причем на одно жалованье солдатам выходило до 70 тыс. рублей. Во избежание этой издержки Верховный Тайный Совет решил возложить все сборы на магистраты и ратуши.
Губернаторы обязаны были положить сборы в посредственный оклад, а магистратам назначить от себя сборщиков с ответственностью за полноту сбора. Недоимки взыскивали с членов магистрата, но зато весь излишек против положенного оклада обращался в пользу города. Разумеется, ответственность подобного рода не могла распространяться на все управление в полном его составе, а должна была падать особо на каждый город. Купеческое управление распадалось на отдельные звенья. Сверх того указ 24 февраля сделал еще один шаг к старинному порядку. Так как ответственность за сбор податей была очень тяжела, в случае отказа магистров принять на себя все сборы устанавливалось возложить их на особо для того выбранных посадских людей. Всеми этими мерами было подготовлено уничтожение магистратов.
Указом от 27 февраля I727 г. ликвидировались надворные суды, чьи функции были переданы воеводам. Для членов Верховного Тайного Совета надворный суд был одним из многочисленных учреждений. появившихся на местах в ходе петровских реформ. Несмотря на то что в стране наблюдалось отсутствие юридического образования, а следовательно, и юристов, введение надворных судов являлось первым шагом к реализации принципа разделения власти.
Указом 17 апреля того же года закрыт в Петербурге Главный Магистрат. Вместо его велено избрать в петербургскую ратушу, для суда над купечеством, трех бургомистров, к которым для административных дел присоединены члены прежнего городового магистрата. Бургомистры избирались ежегодно из «добрых и знатных людей». Дела русских купцов с иностранцами предоставлены одной Коммерц-коллегии.
В 1728 г., при Петре II, эта мера была распространена и на областные города. Магистраты везде заменены ратушами и подчинены воеводам. В то же время ответственность возложена отдельно на каждый город; недоимки в пригороде взыскивались с ратуши провинившегося города, за города не отвечала провинция и т.д. Внутрисословная связь была нарушена. Отдельное управление не было уже привилегией торгового сословия всей России, оно составляло принадлежность купечества каждого города, и сословное начало почти исчезло. Ратуши стали походить на земские избы допетровского времени, от которых отличались только тем, что имели право суда между купцами и посадскими людьми.