Формы

В механизме государственного регулирования, как уже было сказано, своеобразными и получающими более широкое использование формами становятся государственные программы, государственный контракт (договор), регистрация, лицензирование.

В формах управления важная роль отводится программам: федеральным, региональным, межрегиональным, отраслевым, межотраслевым.

Использование программ в государственном управлении стало заметным в 80-е годы. В то время они являлись чаще всего документами органов Коммунистической партии Советского Союза, а их реализация получала также государственное организационное и правовое обеспечение. Показательной в этом отношении была Продовольственная программа СССР на период до 1990 года и меры по ее реализации, утвержденная майским Пленумом ЦК КПСС 1982 года.

Во исполнение этой программы был издан ряд постановлений, имевших юридическое значение, ибо они были приняты совместно ЦК КПСС и Советом Министров СССР (кстати, утвержденных еще и упомянутым Пленумом ЦК КПСС).

Программы, имеющие значение для государственного управления, принимаются теперь органами государственной власти и, следовательно, являются государственными. Программы политических партий определяют направления и содержание деятельности только этих партий. Они лишены государственного характера.

В филологическом смысле термин «программа» означает, в частности: план деятельности, изложение содержания и цели деятельности... Отсюда следует, что программа в конечном счете представляет собой в управленческом аспекте своеобразный вариант плана государственной деятельности. Но, имея много общего с планом, современные программы принципиально отличаются от государственных планов предшествующего периода.

Государственный план характеризовался как закон, безусловно обязательный для выполнения. Термин «закон» в меньшей степени был метафорой по отношению к планам, ибо планы были действительно правовыми актами, юридически обязательными для исполнения. Планы содержали лишь специфические правовые нормы, часто выраженные в цифрах, в заданиях, а также конкретные юридические нормы и индивидуальные предписания.

Планы, будучи актами юридическими, играли важную трансмиссионную роль, вызывая возникновение и развитие правоотношений в контексте различных отраслей права (государственного, административного, гражданского и др.). Предусматривалась система организационно-правового обеспечения планирования и выполнения принятых планов.

Деятельность по планированию и выполнению планов охватывала все звенья органов представительной власти и государственного управления, а также предприятий учреждений и организаций. Функционировала разветвленная специализированная организационная система, обеспечивавшая осуществление функции планирования. Юридический характер государственных планов подчеркивался возможностью привлечения к юридической ответственности за нарушение плановой дисциплины, представлявшей собой важнейшую разновидность государственной дисциплины.

Понятие же и юридические свойства современных программ, принимаемых государственными органами, не получили официального определения. Несомненно, что они (особенно общефедеральные) являются политико-правовыми актами, имеющими, следовательно, юридическое значение. Это государственные служебные документы, воплощающие концепции, в соответствии с которыми должна осуществляться деятельность субъектов, причастных к их разработке и реализации. Концептуальные основы программ сочетаются с их технико-экономическим обоснованием и ориентацией на конечные результаты. В соответствии с программами формируется организационно-правовой механизм их реализации.

Программы могут содержать конкретные нормы и предписания. Так, в Основных положениях государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий Российской федерации после 1 июля 1994 года устанавливается, что решения о закреплении в федеральной собственности 51 процента и 25,5 процента обыкновенных акций может приниматься на срок не более 3 лет только в отношении предприятий по следующим видам деятельности: связь; выработка и распределение электроэнергии; атомное машиностроение и др.

С помощью программ осуществляется целевое управление в различных сферах. С юридической точки зрения существенный изъян программ состоит в том, что не установлена юридическая ответственность за их недоброкачественность и невыполнение.

Основными видами программ являются федеральные и региональные (их разновидность — межрегиональные программы). Они в свою очередь подразделяются на: а) отраслевые и межотраслевые; б) общего характера и целевые.

Соотношение между программами может быть иерархичным. Так, Правительством Российской Федерации разработана Концепция среднесрочной программы на 1995-1997 годы «Реформа и развитие Российской экономики». В соответствии с ней приняты федеральные целевые программы «Топливо и энергия», «Продовольствие», «Конверсия оборонной промышленности» и многие другие. Они включают подпрограммы, то есть более специализированные целевые программы. Например, Программа «Топливо и энергия» — подпрограммы «Энергосбережение России», «Электроэнергетика Дальнего Востока» и др.

Система программ обусловливает сложный механизм государственного регулирования. Их заказчиками и разработчиками являются, как правило, государственные органы и иные организации. Они предполагают отбор исполнителей программных мероприятий или программ в целом, который может осуществляться на конкурсной основе.

В целевых программах должно предусматриваться: решение приоритетных социально-экономических, оборонных, научно-технических, природоохранных и других важнейших задач; согласование финансовых, материальных и трудовых ресурсов в целях их наиболее эффективного использования; комплексность и экономическую безопасность предусматриваемых мероприятий; согласованность решения федеральных и региональных задач; достижение требуемого конечного результата в установленные сроки.

По целевым программам предусматривается целевое финансирование их выполнения и государственный контроль за расходованием средств по реализуемым программам. Это является важнейшим условием реальности программ. Допуская принцип долевого государственно-коммерческого финансирования, государство, не вмешиваясь в деятельность негосударственных инвесторов, содействует созданию законодательной базы для повышения их инвестиционной активности и надежной защиты вкладываемых средств.

Это означает также, что в механизм выполнения программ могут включаться как государственные, так и негосударственные структуры. Например, на такой основе предполагается осуществление государственной программы «Жилье». В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 1994 года «О мерах по обеспечению участия малых негосударственных предприятий в реализации государственных программ и выполнения заказов для государственных нужд» органы исполнительной власти при разработке государственных программ должны предусматривать возможность участия малых межгосударственных предприятий в реализации этих программ.