Региональные начала

В российском праве понятие регионального управления остается неопределенным. Научная литература раскрывает его сущность на основе анализа правовых актов, а также административной практики. Здесь оно трактуется также неоднозначно. Часто отождествляется с управлением в границах территорий субъектов Российской федерации и местного самоуправления, то есть территорий республик, краев, областей, городов, районов, сел, поселков.

Такое понимание территориального управления является базовым. Кроме того, представление о регионах часто и обоснованно увязывается с экономическим районированием, территориями с особыми климатическими условиями и национальным составом населения, территориями нового освоения и депрессивными староосвоенными, экономическими зонами, экологически неблагоприятными зонами и другими. Правовое обеспечение регионального управления не может быть отвлечено от местного самоуправления, имеющего, как известно, территориальную основу в административных границах субъектов Российской Федерации.

Многообразие региональных проблем, зависящих от различных особенностей регионов, предполагает определение конкретных общегосударственных и региональных мер, обеспечивающих рост регионального социально-экономического развития. Эти обстоятельства неизбежно влияют либо на систему органов, либо на их структуру, состав функций и полномочия. Но во всех этих случаях речь идет о специфике задач управления на частях территории Российской Федерации, а территории местного самоуправления являются к тому же частями территорий ее субъектов.

Наиболее четкие научные, правовые и организационные очертания получило региональное управление в административных границах субъектов Российской Федерации и отчасти местного самоуправления (отчасти потому, что территориальная основа местного самоуправления может быть уточнена в обновленном законодательстве о местном самоуправлении).

Оно представляет собой исполнительно-распорядительную деятельность органов государственного управления субъектов Российской Федерации и местного самоуправления по руководству на данной территории всеми подведомственными им отраслями и сферами деятельности.

Но такое понимание регионального управления применительно к территориям субъектов Российской Федерации и местного самоуправления верно в его соотношении с федеральным управлением. Если последнее увязывать с территориальным фактором, то оно также является территориальным в том смысле, что распространяется на всю территорию Российской федерации.

Это означает, что управление в границах территорий субъектов Российской Федерации и местного самоуправления осуществляется в пределах государственного управления Российской Федерацией в целом и в этих пределах имеет свою организационно-правовую самостоятельность и значение.

Это также означает, что те или иные региональные проблемы должны решаться и решаются на уровне федерального управления, о чем будет сказано подробнее ниже.

Административно-правовое регулирование регионального управления в субъектах Российской Федерации осуществляется на разных уровнях: федеральном, субъектов Российской Федерации, местного самоуправления.

Федеральное регулирование является централизованным, обеспечивающим единообразие и дифференциацию с учетом особенностей регионов. В своей основе оно носит общий характер, то есть выражается в установлении определенных принципов и правил.

Вопреки декларированному в Конституции Российской Федерации равноправию субъектов Российской Федерации правовое регулирование управления из центра, с одной стороны, в республиках, а с другой — в иных субъектах Российской Федерации идет различными путями.

Пока нет федерального правового акта, регулирующего отношения в данной области, который распространялся бы на всех субъектов Российской Федерации. В большей степени на федеральном уровне регламентируются вопросы управления в субъектах Российской Федерации, не признанных республиками. Например, как уже отмечалось в первой части учебника, в отношении таких субъектов РФ действует Закон Российской Федерации «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» с рядом соответствующих изменений. На республики не распространяются Указ Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти Российской Федерации» и утвержденное этим Указом Положение о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации.

Следовательно, административно-правовое регулирование управления в республиках в меньшей степени связано с федеральным, чем в других субъектах Российской Федерации.

Условно можно выделить три блока нормативных актов, которые связаны с административно-правовым обеспечением управления в указанных регионах:

• Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, акты Президента Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти;
• конституции республик, уставы субъектов Российской Федерации, законодательство субъектов Российской Федерации, правовые акты их органов исполнительной власти;
• правовые акты органов местного самоуправления применительно к их территориальной сфере деятельности.

При этом роль и полномочия органов исполнительной власти в области правового обеспечения регионального управления ограничены законодательством и связаны с его исполнением. Их реализация должна исключать ущемление прав и интересов субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

Важнейшие ориентиры в области рационального сочетания общегосударственных и региональных аспектов в деятельности государственных органов и органов местного самоуправления определены в Концепции государственной национальной политики Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 15 июня 1996 года № 909, и в Основных положениях региональной политики в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 года № 803.