Основы разграничения компетенции в области управления между органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов - страница 3
Приоритет в решении вопросов совместного ведения принадлежит все же федеральным органам государственной власти. В частности, при отнесении предметов ведения и полномочий к совместной компетенции путем указания на общие вопросы, общие принципы приоритет в регулировании соответствующих вопросов, установлении общих принципов принадлежит федеральным органам государственной власти. Субъекты Российской Федерации не могут принимать нормативные акты, регулирующие именно общие вопросы, устанавливающие общие принципы.
Например, к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесены общие вопросы образования. Но такие вопросы регулируются федеральными законами и подзаконными актами компетентных федеральных органов исполнительной власти. Между тем понимание того, какие вопросы и принципы относятся к общим, является субъективным, не базирующимся на объективных критериях. Данное понятие допускает возможность расширительного и ограничительного толкования в практической деятельности.
Однако компетенция федеральных органов исполнительной власти сводится к обеспечению исполнения законов, принимаемых по вопросам совместного ведения. Недопустимо их самостоятельное правотворчество или решение каких-либо вопросов, полномочия на которые не вытекают из федерального закона. Ибо в Конституции Российской Федерации отчетливо сказано, что по вопросам совместного ведения издаются федеральные законы.
В отличие от этого субъекты Российской Федерации могут принимать в соответствии с федеральными законами свои законы и иные нормативные акты, среди которых важное место занимают правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В Конституции Российской Федерации имеется положение, которое нуждается в специальных существенных оговорках. Оно касается закрепления за субъектами Российской Федерации «всей полноты государственной власти» вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения.
Но, вопреки этой конституционной формуле, весьма сомнительно, что и вне этих пределов они обладают полнотой государственной власти. Субъекты Российской Федерации обладают государственной властью в пределах Конституции Российской Федерации и федеральных законов, а эти акты — всегда ограничители власти. Решения их органов государственной власти, противоречащие принципам Конституции Российской Федерации, могут быть предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации и признаны им неконституционными.
Трудно назвать вопрос, по которому правомерное решение этих органов вообще не зависело бы от закона. Очевидно что, видимо, больше по политическим соображениям подменено понятие «самостоятельности в осуществлении компетенции», которой они действительно обладают, понятием «полноты государственной власти», наличие которой у них сомнительно.
Полнота власти, вызывающее к себе как словосочетание критическое отношение, не применима к характеристике компетенции органов исполнительной власти.
Компетенция органов исполнительной власти базируется на предметах ведения и полномочиях соответствующих субъектов Российской Федерации, и включает:
- отдельные полномочия, делегированные им федеральными органами исполнительной власти;
- предметы ведения и полномочия, отнесенные к их совместному ведению с федеральными органами государственной власти;
- собственные предметы ведения и полномочия, то есть относящиеся только к их ведению;
- полномочия, ориентированные на взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти;
- полномочия, ориентированные на взаимодействие с органами местного самоуправления.
Предметы ведения и полномочия субъектов Российской Федерации в ее Конституции не конкретизированы. Это могло быть заложено в федеральный закон об установлении общих принципов организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации, но его пока нет. Субъекты Российской Федерации вправе сами предусмотреть их в своих соответственно конституциях республик, уставах других субъектов Российской Федерации, но сделано это далеко не всеми.
Однако ясно, что к компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации относятся многие вопросы, находящиеся за пределами их совместного ведения с федеральными органами государственной власти. Например, орган исполнительной власти общей компетенции субъекта Российской Федерации разрабатывает проект бюджета, распоряжается и управляет собственностью субъекта Российской Федерации и т.д.
Но говоря о компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, ошибочно ее рассматривать изолированно от их предметов и полномочий совместного ведения с федеральными органами государственной власти; они решают свои задачи, используя весь арсенал их юридических возможностей.
Иного подхода не может быть, так как на них возложены разработка и осуществление мер, Обеспечивающих комплексное социально-экономическое развитие, проведение единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии на территории субъекта Российской Федерации.
Необходимо иметь в виду, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации часто осуществляют принадлежащие только им полномочия, сотрудничая и взаимодействуя с федеральными органами исполнительной власти. Например, при разработке проекта бюджета, поскольку в федеральном бюджете также предусматривается финансирование в территориальном аспекте и т.д.
Реализация компетенции Российской Федерации и ее субъектов распределяется, в частности, между их различными органами государственного управления. При этом система органов государственного управления субъектов Российской Федерации не копирует систему такого рода федеральных органов.
В субъектах Российской Федерации одни и те же функции и полномочия могут осуществляться различными органами. В таких условиях важнее не разграничение компетенции между конкретными видами органов государственного управления, а разграничение компетенции применительно к отраслям и сферам управления.
Конституционное разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов не является безупречным. На практике уяснить их границы по меньшей мере трудно. Сделать это практически невозможно тогда, когда одни и те же полномочия одновременно относятся к федеральному ведению и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.
Например, защита прав и свобод человека и гражданина отнесена в одном случае к ведению Российской Федерации (см. п. «в» ст. 71 Конституции Российской Федерации), в другом — к совместному ведению (см. п. «б» ст. 72 Конституции Российской Федерации). Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации явно тяготеет к ведению соответствующих федеральных органов, но она отнесена к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
С точки зрения нормального распределения компетенции в управленческих системах взаимодействующие инстанции не могут наделяться одинаковыми полномочиями в решении одного и того же конкретного вопроса. Они должны обладать взаимоисключающими полномочиями, чтобы не допускать подмену одного органа другим. Это важнейшее условие самостоятельности и ответственности субъекта управления.
Нельзя также исходить из представления, что наличие предметов и полномочий совместного ведения означает, что субъекты управления должны именно вместе принимать решения по вопросам, на которые спроецированы данные полномочия. Предметы и полномочия совместного ведения только в тех случаях не будут потенциальным основанием для конфликтов и споров о праве, когда они конкретно и четко разграничены между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.
Разумеется, в Конституции Российской Федерации осуществить это невозможно. Нужны федеральные законы, издание которых по многим вопросам совместного ведения явно запаздывает. Субъекты Российской Федерации либо заполняя правовой вакуум, либо действуя на опережении, издают правовые акты по вопросам имеющим федеральное значение.
Несовершенство разграничения компетенции рассматриваемых органов государственной власти законодатель понимает. Намечено издание законов, посвященных данному вопросу. Такую направленность будут иметь предполагаемые законы Российской Федерации о разграничении предметов ведения, делегирования полномочий между федеральными и региональными органами, об общих принципах организации власти субъектов Российской Федерации.
Законы должны в максимальной степени учесть возможность установления общих правил, значительно конкретизирующих конституционные положения. Однако этими специальными законами не может быть исчерпано все многообразие оттенков в деятельности органов исполнительной власти разных уровней. Поэтому уже сейчас — и от такой практики нет необходимости отказываться — компетенция разграничивается в отраслевых законах, различных кодексах с учетом особенностей отраслей и сфер деятельности.
Конституция Российской Федерации принималась в спешке, в условиях острой политической борьбы, что предопределило наличие в ней противоречивых и недостаточно определенных положений. Возникающие в связи с этим вопросы правомочен «снять» Конституционный Суд Российской Федерации, а ее положения должны быть конкретизированы в конституционных и федеральных законах.
Следствием этого может явиться существенная корректировка концепции разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Значимость определенности в этих вопросах несомненна, так как практически связана с проблемой единства и дифференциации федерального и регионального управления.