Основы разграничения компетенции в области управления между органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов - страница 2
К этой части компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации применим принцип: «Разрешено все, что не запрещено законом». Однако реализация этого принципа не может противоречить положениям Конституции Российской Федерации и основанному на ней федеральному законодательству.
В нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации данный вопрос также решается по-разному. В одних конституциях, уставах собственно их предметы ведения и полномочия не очерчены, в других — им отведены самостоятельные разделы.
Говоря о разграничении компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами, следует иметь в виду, что термин «компетенция» в этом аспекте в Конституции Российской Федерации не употребляется. В ней идет речь, в одном случае, о «предметах ведения и полномочиях (ст. 11), в другом — о «ведении» (ст. 71, 72).
Термином «ведение», по смыслу Конституции Российской Федерации, охватывается более широкий диапазон их компетенции. Например, к ведению Российской Федерации отнесена оборона. Но вряд ли точно «оборону» выражать в терминах «предмет и полномочия». Скорее это государственная функция, справедливо отнесенная к ведению Российской Федерации.
Характерным для разграничения предметов ведения и полномочий является отсутствие в Конституции Российской Федерации дифференциации их по отраслям управления как в предшествующих конституциях. Это вызвано разграничением собственности по уровням, объекты которой могут принадлежать вместе с тем к различным отраслям экономики, социально-культурной и иной деятельности. Как известно, в настоящее время в связи со сменой экономической системы, представление об управлении отраслями изменилось.
В Конституции как равнозначные употребляются понятия разграничение предметов и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, и между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. В основе второго положения лежит неверная концепция, допускающая противопоставление целому частей, из которых оно состоит, в частности субъектов Российской Федерации самой Российской Федерации, будто бы существующей вне составляющих ее субъектов. Именно эта концепция может быть использована для дезорганизации государственного управления, общего для всей страны.
За пределами компетенции органов исполнительной власти находятся многие вопросы, отнесенные к ведению Российской Федерации и ее субъектов: государственная символика, принятие законодательных актов, судоустройство, прокуратура; амнистия и помилование; правосудие и др.
В других областях, опираясь на базовое регулирование, которое образуют законы, органы исполнительной власти осуществляют многогранную деятельность по государственному руководству обществом.
В общем виде компетенция между органами государственной власти российской Федерации и ее субъектов по управлению разграничивается следующим образом.
Федеральные органы исполнительной власти сосредотачивают в своих руках предметы ведения и полномочия, имеющие общероссийское значение. Какие именно, вытекает из положений ст. 71 Конституции Российской Федерации. Это ключевые вопросы государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации как целостного государства, в том числе регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; управление федеральной собственностью; установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия; установление основ ценовой политики; разработка и исполнение федерального бюджета; руководство федеральными энергетическими системами и коммуникациями; обороны и безопасности страны.
Указанные органы участвуют в формировании правовых основ единого рынка, ведают информацией, деятельностью в космосе. Они непосредственно ведают вопросами обороны и безопасности страны, оборонного производства, продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества, производства ядовитых веществ, наркотических средств и их использованием. В их ведении находится метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименование географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет и др.
Федеральные органы исполнительной власти занимаются вопросами внешней политики и внешних экономических отношений Российской Федерации.
Степень и формы участия федеральных органов исполнительной власти в реализации указанных полномочий определяются, во-первых, тем, что приоритет в их осуществлении принадлежит Президенту Российской Федерации в условиях, когда его полномочия не конкретизированы законом; во-вторых, степенью урегулированности общественных отношений в указанных областях законами; в-третьих, содержанием предметов ведения и полномочий, отнесенных к ведению Российской Федерации.
Полномочия этих органов во многих случаях детализированы в законах и подзаконных актах Российской Федерации и прежде всего в актах, устанавливающих статус конкретных федеральных органов исполнительной власти.
По общему правилу, предметы ведения и полномочия федеральных органов исполнительной власти изъяты из сферы компетенции субъектов Российской Федерации. Они могут оказывать влияние на их реализацию в случаях и в порядке, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Иными словами, федеральные полномочия не исключают возможности тех или иных форм участия субъектов Российской Федерации в их осуществлении. Оно не ограничивается только делегированием им полномочий. Для этого предусмотрены и другие законные основания. Например, привлечение субъектов Российской Федерации с их согласия к разработке и осуществлению федеральных целевых программ.
Правительством Российской Федерации 11 октября 1994 года принято постановление № 1151 «О мерах по учету интересов субъектов Российской Федерации при управлении объектами федеральной собственности». Им предусмотрено согласование с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации назначения и освобождения от должности руководителей федеральных предприятий; включение должностных лиц таких органов в число представителей государства в органах управления акционерных обществ, в уставном капитале которых имеются акции федеральной собственности; с этими органами подлежат согласованию проекты решений Правительства Российской Федерации о ликвидации федеральных государственных предприятий, расположенных на территории соответствующих субъектов Российской Федерации и т.д.
Более того, конституционное разграничение предметов ведения и полномочий таково, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации не устраняются от участия в управлении по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации. Особенно в тех случаях, когда они ограничиваются установлением основ, принципов и т.п. регулирования на федеральном уровне.
Например, к ведению Российской Федерации отнесено установление лишь правовых основ единого рынка. Это означает, что субъекты Российской Федерации имеют юридические возможности для осуществления самостоятельного регулирования рыночных отношений, в соответствии с такими основами.
К совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов отнесены вопросы, решение которых должно учитывать как общероссийские, так и региональные интересы субъектов Российской Федерации. К ним отнесены вопросы владения, пользования и распоряжения землей, природными ресурсами; общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; координация вопросов здравоохранения; социальная защита населения; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; координация международных отношений и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации и др.