Понятие и цели организации управления - страница 3
Оперативное подчинение предусматривается также в случаях, когда нужна быстрая реакция на возникающие вопросы, требующие вмешательства вышестоящего или нижестоящего органа (должностного лица) либо при необходимости руководства текущей работой органа (должностного лица вышестоящего подчинения). Например, руководители ряда главных управлений Администрации Президента Российской Федерации подчинены ему непосредственно, а в оперативном отношении руководителю Администрации.
Двойное подчинение субъекта управления по горизонтали и вертикали основано на разграничении предметов и полномочий совместного ведения, при котором по отношению к одному и тому же субъекту орган данного уровня и вышестоящий обладают по определенным для них вопросам юридически властными полномочиями. Двойное подчинение исключает смешение предметов ведения и полномочий тех органов, в подчинении которых находится тот или иной орган управления.
Соотношение объема и характера полномочий соответствующих органов может быть различным. Но если орган обладает хотя бы одним из решающих полномочий в отношении субъекта, подчиненного по всем другим вопросам иному органу, то уже можно говорить о двойном подчинении данного субъекта. Даже в тех случаях, когда вышестоящий орган обладает дисциплинарной властью в отношении руководителей нижестоящего органа, подчиненного по горизонтали, имеет место воплощение принципа двойного подчинения. Орган, имеющий двойное подчинение, принадлежит к системе нижестоящих органов соответствующего уровня. В настоящее время сфера применения принципа двойного подчинения достаточно узка.
По общему правилу, он не фиксируется в нормативных актах в прямой форме. Однако в отдельных случаях статус органов на основе двойного подчинения прямо устанавливается такими актами. Так, в соответствии с Положением о федеральной государственной службе занятости населения Российской Федерации органы службы занятости в субъектах Российской Федерации, в районах и городах подчиняются в своей деятельности вышестоящим органам занятости и соответствующим органам исполнительной власти в пределах их компетенции.
Соподчинение выражается в одновременном подчинении субъектов управления двум и более вышестоящим органам государственной власти. Так, сейчас часть министерств и ведомств одновременно подчинена Президенту и Правительству Российской Федерации (министерства внутренних дел, обороны и др.). Например, контроль за деятельностью Министерства иностранных дел Российской Федерации осуществляется по соответствующим направлениям его деятельности Президентом и Правительством Российской Федерации.
Иногда соподчинение обуславливается, с одной стороны, специализацией управленческой функции, а с другой, необходимостью единообразия в ее осуществлении двумя или более органами управления. При этом один из органов выступает головным в осуществлении или обеспечении осуществления данной функции. Например, вузы, неподведомственные Министерству общего и профессионального образования Российской Федерации, подчиняются соответствующим министерствам, госкомитетам, а также и Министерству общего и профессионального образования Российской Федерации по вопросам применения образовательных стандартов и др.
Соподчинение, в отличие от двойного подчинения, применяется по вертикали.
Важным является выбор принципа организации аппарата органов управления, форм его структурных подразделений и установления их административно-правового статуса. Эти вопросы решаются или должны решаться в зависимости от уровней, а также отраслей и сфер в которых им предстоит действовать. Однако в формах структурных подразделений нет принципиального единообразия. Их разновидностями могут являться департаменты, главные управления, отделы, советы, центры, бюро, секретариаты.
Правительством Российской Федерации принято специальное постановление от 5 ноября 1995 года «О структуре центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти», направленное на упорядочение структуры этого аппарата. Руководителям этих органов рекомендовано при формировании структуры центрального аппарата исходить из того, что количество ведущих должностей государственных служащих не должно превышать 10%, а старших — 40% от общей численности работников этих органов.
В соответствии с постановлением штатная численность департамента не может быть менее 35, управления — менее 20, отдела — менее 10, отдела в составе департамента (управления) — менее 5 единиц. В структуру департамента и управления не могут входить менее 3 отделов.
Департаменты образуются на основании решений Правительства Российской Федерации в федеральных министерствах, в федеральных органах исполнительной власти, имеющих статус, равный статусу федерального министерства. В исключительных случаях они могут создаваться в государственных комитетах Российской Федерации. Департаменты образуются в соответствии с установленными предельной численностью и годовым фондом оплаты труда работников центрального аппарата.
Департаменты предназначены для координации и регулирования крупного направления сферы экономической и/или социально-экономической деятельности государства, отнесенной к ведению соответствующего федерального органа исполнительной власти; для решения проблем федерального или отраслевого значения, отличающихся высокой комплексностью и степенью охвата общефедеральных и отраслевых связей.
Именно эти критерии должны иметь определяющее значение при решении вопроса о создании департамента. При этом предполагается также высокий уровень его автономности в пределах задач и функций данного федерального органа исполнительной власти (выше речь шла о департаментах центрального аппарата лишь федеральных органов исполнительной власти; упомянутое постановление не распространяется на департаменты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации).
В структуре органов, действующих в экономике, социально-культурной сфере важное место занимают информационно-аналитические, прогнозирующие, технико-технологические функциональные подразделения.
По общему правилу, положения о структурных подразделениях федеральных органов исполнительной власти, определяющие их административно-правовой статус, утверждаются руководством этих органов. По действующим положениям они утверждают структуру и штатное расписание центрального аппарата, а также смету расходов на его содержание; положения о его подразделениях; назначают на должность и освобождают от должности работников центрального аппарата; на уровне республик положения утверждаются в аналогичном порядке; в других субъектах Российской Федерации по-разному: в ряде случаев — главами администраций, но иногда и органами управления администраций субъектов Российской Федерации.
Положения об органах управления администраций утверждаются главами администраций. Наиболее принципиальные моменты статуса этих органов регламентируются уставами субъектов Российской Федерации.
Как уже отмечалось, положения о структурных подразделениях отдельных федеральных органов исполнительной власти утверждаются Президентом или Правительством Российской Федерации.
Внутренняя организация структурных подразделений регламентируется органами, в составе которых они формируются и действуют. Иной порядок формирования и установления статуса действует в отношении территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Руководителям последних предоставлено право создавать, реорганизовывать и ликвидировать свои территориальные органы; утверждать положения о них; назначать на должность и освобождать от должности их руководителей.
Между тем, создание такого рода органов часто предопределяется законами, а также положениями о самих федеральных органах. Например, органов Государственного таможенного комитета Российской Федерации — Таможенным кодексом Российской Федерации; органов Госстандарта России — Положением о нем и т.п. Утверждение положений о территориальных органах возложено на руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти.
Однако компетенция таких территориальных органов нередко предопределяется Положениями о соответствующих федеральных органах исполнительной власти, а следовательно, органами, утвердившими такие положения. Например, в Положении о Госкомстате России устанавливается, что территориальные статистические органы осуществляют функции и права, предусмотренные указанным Положением применительно к конкретным условиям их деятельности. Председатель Госкомстата России, утверждая положения о территориальных статистических органах, не вправе игнорировать данное обстоятельство.