Понятие и цели организации управления - страница 2
Между тем в последнее время усиливается тенденция ограничения самостоятельности и иных государственных предприятий.
Вольное обращение с государственным имуществом руководителей государственных предприятий побудило Правительство Российской Федерации пойти на некоторые ограничения, установив, что федеральное предприятие распоряжается закрепленным имуществом исключительно в соответствии с целевым назначением имущества, определенным при его передаче, либо уставом предприятия.
Ему запрещено продавать закрепленное имущество, вносить это имущество в порядке оплаты уставного капитала других предприятий, сдавать в аренду, передавать в залог или иным способом распоряжаться имуществом без согласия Государственного комитета по управлению государственным имуществом или его территориального агентства. При невыполнении указанных требований Государственный комитет Российской Федерации по управлению государственным имуществом вправе изъять у предприятия такое имущество или реорганизовать в установленном порядке предприятие.
Для контроля за использованием и сохранностью государственного имущества, относящегося к государственной собственности и закрепленного за федеральными предприятиями и федеральными государственными учреждениями, могут производиться документальные и фактические проверки (ревизии и инвентаризации), аудиторские проверки. Их могут назначать Государственный комитет Российской федерации по управлению государственным имуществом, его территориальные агентства и, по согласованию с ними, федеральные органы исполнительной власти, на которые возложены координация и регулирование деятельности в соответствующих отраслях (сферах) управления.
Гражданский кодекс Российской Федерации существенно ограничил права государственных и муниципальных предприятий в распоряжении имуществом, которое находится теперь не в их полном хозяйственном ведении, а в хозяйственном ведении, что означает лишение их права собственности на закрепленное за ними государственное или муниципальное имущество и ограничение распоряжения им.
Конструкция единых систем федеральных органов чаще всего теперь применяется в организации централизованного осуществления межотраслевых функций, имеющих свои периферийные органы, в управлении рядом централизованных отраслей административно-политического характера. Например, единые системы Госкомстата России, Госкомстандарта России, Государственного таможенного комитета Российской Федерации и др. При этом они формируются по тем предметам, которые отнесены лишь к федеральному ведению.
Иначе, чем в экономике, обстоит дело в административно-политической сфере. Строго централизованное управление ее отдельными отраслями является их естественным состоянием (оборона, государственная безопасность, иностранные дела и др.). Высокой степенью централизации характеризуется управление определенными учреждениями и организациями, подведомственными Министерству внутренних дел Российской Федерации (внутренние войска, пожарная безопасность и др.). Следовательно, конструкция единых систем соответствующих министерств и ведомств сохраняет свое значение.
Лишается своей основы если не вообще, то в качестве определенного правила, применение принципа двойного подчинения к статусу органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Их статусу в том качестве, в каком он постулируется сейчас, противоречит организационное подчинение отраслевых и межотраслевых органов соответствующим федеральным органам.
Правда, Конституция Российской Федерации дает серьезные основания для полемики по данному вопросу, провозглашает единство системы исполнительной власти. Но, с одной стороны, для отрицания такого единства нет ни методологических, ни юридических оснований, а с другой, из этого еще не вытекает жестокое организационное «сцепление» органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов. Единство системы исполнительной власти может достигаться с помощью правовых норм, общностью характера функций органов разных уровней.
Содержание организации управления включает решение различных вопросов. Изначально необходимо определить принципы и формы их юридического закрепления; формы органов управления в зависимости от их функционального назначения; разграничение между ними компетенции, включая формулирование задач, функций, установление прав и обязанностей; правовые формы взаимодействия между ниже- и вышестоящими звеньями управления; методы управленческой деятельности и формы их реализации.
В тех случаях, когда решение указанных вопросов затрагивает интересы субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, они должны предварительно обсуждаться и согласовываться с ними. Органа, который бы обладал всем комплексом полномочий по вопросам административной организации управления, нет и быть не может. Неизбежно взаимодействие между всеми органами, причастными к решению тех или иных вопросов.
Важное значение имеет правильный выбор и закрепление связей между субъектами управления отраслями и сферами. В действующих системах управления они имеют различные формы.
Общее подчинение, при котором полномочия вышестоящего органа не ориентированы на конкретные вопросы руководства находящимися в таком подчинении объектами. Объектами, находящимися в общем подчинении, осуществляется общее руководство, в основном путем установления правил деятельности (поведения) и осуществления контроля (надзора).
Общее подчинение может иметь место как при наличии промежуточных звеньев между субъектом и объектом управления, так и без таковых. Например, в настоящее время государственные промышленные предприятия находятся, как правило, в общем подчинении соответствующих министерств и государственных комитетов. Подчинение в этом смысле равнозначно подведомственности.
Непосредственное подчинение выражается, прежде всего, в отсутствии между субъектом и объектом управления промежуточных звеньев. Но не только в этом. Здесь иной характер организационных и правовых связей, чем при общем подчинении. Непосредственное подчинение предполагает значительную организационную и правовую зависимость объекта от субъекта управления. Решение кадровых вопросов, применение дисциплинарных мер к работникам, элементы непосредственного распорядительства, отмену актов объекта управления и т.д. Непосредственно подчиненное предприятие, учреждение, организация непременно находятся в ведении субъекта управления.
Прямое подчинение, при котором связи между субъектами управленческих отношений, являются также непосредственными, по принципу «противостояния». Но они могут быть и через «голову» промежуточного звена данной системы управления в том смысле, что соответствующий субъект находится в непосредственном подчинении такого звена. При прямом подчинении, по общему правилу, речь идет об отношениях между руководителями (начальниками и т.д.) и работниками, командирами и другими военнослужащими и т.п.
Оперативное подчинение означает юридическую зависимость данного субъекта управленческих отношений от другого только по определенным вопросам и неподчиненного ему в других формах. В оперативном подчинении могут находиться организации и определенные категории лиц. Например, начальнику станции в оперативном отношении подчиняются действующие на ее территории работники других служб по вопросам, связанным с обеспечением безопасности движения поездов. Принцип оперативного подчинения применяется иногда при выполнении конкретных задач подразделениями и службами правоохранительных органов.