Административно-правовой договор

Ранее неоднократно упоминался административно-правовой договор.

Существует ли он в практике государственно-управленческой деятельности и, если да, то какова его роль в реализации исполнительной власти? Проблема эта дискуссионна; до сих пор термин «административные договоры» в законодательстве не употребляется.

В процессе функционирования исполнительных органов государственной власти, действительно, иногда возникают договорные связи между отдельными субъектами управления, между ними и общественными объединениями.

Это — новое и еще недостаточно осмысленное явление, ибо сама природа государственного управления предполагает императивность односторонних юридически-властных волеизъявлений, а договорные связи исходят из равенства их участников. Если такого рода связи существуют, то их следует отнести к числу горизонтальных, т.е. не способных непосредственно быть формой реализации исполнительной власти. Приводимые, как правило, иллюстрации (совместные решения двух министерств, договорная милиция и т.п.) подтверждали такой вывод.

Дальнейшее развитие механизма государственно-управленческой деятельности в условиях постепенного перехода к рыночным отношениям, совершенствование принципа федерализма вновь выдвигает проблему административно-правовых договорных отношений на позиции одной из актуальных, выражающих, в частности процесс эволюции административно-правовых форм реализации исполнительной власти или же управленческих функций.

Все чаще при характеристике взаимоотношений между различными субъектами исполнительной власти, между ними и негосударственным формированиями используется термин «соглашение». Однако, в буквальном смысле в подобных случаях еще нет возможности того юридического равенства сторон, которое характерно для гражданско-правовых отношений. Далеко не всегда некоторые элементы подобного рода проявляются в сфере государственного управления прямо.

Даже при условии категорического утверждения жизненности административно-правовых договоров (соглашений) характер их настолько различен, что не дает оснований для единообразного их толкования; отдельные элементы соглашений могут быть обнаружены в отношениях между соподчиненными сторонами управленческих отношений, а другие — в отношениях между несоподчиненными и т.п.

Иногда утверждается, что органы исполнительной власти заключают ряд сделок, которые служат средством реализации их управленческих задач и функций. Иллюстрируется же это положение примером покупки инвентаря и оборудования или заключения договоров с научными учреждениями на предмет проведения исследовательских работ, т.е. типичной гражданско-правовой сделкой. Очевидно, что никакого отношения к правовым формам реализации исполнительной власти указанные соглашения не имеют, так как субъект управления здесь не выступает в качестве носителя юридически-властных полномочий.

Очевидно и другое — вспомогательное по отношению к основной управленческой деятельности значение такого рода соглашений. Из гражданско-правовых договоров могут возникать последствия административно-правового характера (например, административные штрафы за нарушение договора перевозки), но это не превращает возникающие отношения, да и сам договор перевозки в административно-правовые категории. Невозможно четко разграничить административно-правовые и гражданско-правовые элементы и в нормативном материале по управлению федеральным имуществом, по осуществлению инвестиционного налогового кредита и т.п.

Следовательно, договорные связи в сфере государственного управления пока еще не получили ни своего четкого понимания, ни должного юридического оформления; можно обнаружить лишь отдельные элементы, свидетельствующие о наличии некоторых признаков договоров.

Эти элементы, однако чаще всего не получают непосредственного выражения и не выступают в качестве уже сложившейся самостоятельной правовой формы управленческой деятельности. Лишь в отдельных случаях они могут по своему характеру приближаться к таковой. Но и тогда в них не находят прямого выражения задачи и функции исполнительной власти, а потому их и нельзя (за редким исключением) отнести к правовым формам реализации исполнительной власти.

Тем не менее некоторые свидетельства, пока не очень категоричные, в пользу развития договорных элементов в сфере государственного управления найти можно. Под этим углом зрения прежде всего заслуживают внимания отдельные аспекты взаимоотношений законодательной (представительной) и исполнительной ветвей государственной власти, беря при этом за основу Федеративный договор и закрепленные Конституцией Российской Федерации его позиции. Как известно, в нем нет упоминаний об органах исполнительной власти. Разграничение предметов ведения и полномочий фиксируется между органами государственной власти Федерации и ее субъектов.

Однако исполнительные органы являются звеном общей системы органов государственной власти, а потому их нельзя исключить из возникающих между названными органами договорных отношений. Именно на договорных началах определяются, в частности, исключительные предметы ведения и полномочия федеральных органов, в том числе и исполнительных, а также предметы совместного ведения (ст. 71—72 Конституции Российской Федерации). В первом случае имеются в виду, например, управление федеральной государственной собственностью, во втором — разграничение государственной собственности.

По взаимной договоренности федеральные и республиканские органы определяют статус федеральных природных ресурсов; для решения ряда вопросов на федеральном уровне требуется предварительное согласие (договорный элемент) республиканских органов. По соглашению сторон федеральные органы могут передавать республиканским органам часть своих полномочий, и наоборот. Особенностью такого рода договорных отношений является то, что их стороны, выражающие их административно-правовой характер, сформулированы как элемент государственно-правовых отношений.

Однако реализуются они в связях между федеральными и республиканскими органами исполнительной власти. Так, Правительство Российской федерации вправе передавать правительствам республик на основании соглашений с ними выполнение части своих полномочий. Очевидно, что речь идет о полномочиях по реализации исполнительной власти. Тем не менее говорится не о собственно административном договоре, а о его косвенном или опосредствованном выражении.

Аналогичного характера косвенные варианты некоторых административно-правовых связей, имеющих договорную форму, можно обнаружить при анализе взаимоотношений между органами исполнительной власти субъектов Федерации. Так, краевая, областная администрация может осуществлять полномочия, дополнительно передаваемые ей по договорам органами исполнительной власти Российской Федерации и исполнительными органами системы местного самоуправления; также на договорной основе вправе передавать им часть своих полномочий; вступает в договорные связи с исполнительными органами других краев, областей, автономий и республик, в частности для координации деятельности в различных сферах и отраслях управления, для объединения финансовых ресурсов и т.п.

В столь же опосредствованной форме элементы административно-правовых договоров обнаруживаются при анализе ряда законодательных актов (например, о поставках продукции, налогах, об управлении федеральным имуществом и т.п.). Определенные элементы такого рода имеют место и в трудовом законодательстве (например, предварительное соглашение об условиях поступления на государственную службу).

Еще один пример. Водный кодекс Российской Федерации предусматривает возможность заключения договора пользования водными объектами между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и водопользователем. Имеется в виду соглашение между названными сторонами о порядке использования и охраны водных объектов. Содержание такого соглашения выходит за рамки чисто гражданско-правовых отношений.

Наличие лишь отдельных элементов договорного характера в рассмотренных случаях дает основания для того, чтобы для их обобщенного обозначения употреблять более скромный термин — административно-правовые соглашения.

В настоящее время такого рода соглашения заложены в основание контрактной системы замещения должностей в Вооруженных Силах, при формировании администрации государственных объединений и предприятий. При этом контракт содержит в себе не только обычные для трудовых отношений элементы, но и определяет объем исполнительных функций и соответствующих им полномочий, что весьма важно с административно-правовых позиций.

Оценивая проблему административно-правовых договоров (соглашений) в целом, можно утверждать, что они чаще всего и наиболее отчетливо выступают в роли юридических фактов особого рода, вызывающих возникновение административно-правовых отношений. Однако они предшествуют собственно юридически-властной форме реализации исполнительной власти, сами таковой по своей сути не являясь.

В случае заключения контрактов они требуют последующего юридически-властного волеизъявления полномочного исполнительного органа (должностного лица); достижение соглашения между различными субъектами государственно-управленческой деятельности также затем требует соответствующего юридически-властного оформления.

В силу этого само соглашение непосредственно не порождает конкретных административных правоотношений, но способствует формированию сложного состава юридического факта: соглашение плюс последующее (как результат) правомерное действие властного субъекта управления в виде издания индивидуального правового акта. В других случаях результатом соглашения может быть издание нормативного административно-правового акта, что означает невозможность рассматривать соглашение как юридический факт.

Следовательно, говорить о том, что такого рода соглашения (договоры) стали реальной правовой формой реализации исполнительной власти оснований не имеется. Их роль пока вспомогательная. Концептуальная база для их реального использования в сфере государственно-управленческой деятельности пока еще не сформирована.