Виды административно-правовых форм

Формы управленческой деятельности многообразны. Следовательно, единое по своей сути понятие таких форм нуждается в определенной классификации.

Выбор тех или иных форм зависит от многих обстоятельств. На него оказывают влияние, например, следующие факторы: характер компетенции данного органа (должностного лица); особенности объекта управляющего воздействия (влияние формы собственности, в частности); конкретные цели совершаемых управленческих действий; характер решаемых в процессе управленческой деятельности вопросов; характер вызываемых данными действиями последствий и т.п.

Формы управленческой деятельности требуют в необходимых случаях определенной юридической регламентации. Однако степень такой регламентации различна и зависит от целевой «нагрузки» соответствующих форм.

Так, очевидно, что те из них, в которых находит свое внешнее выражение непосредственное управляющее воздействие на тот или иной объект, которые опосредствуют взаимоотношения между субъектом и объектом управления, которые, наконец, по существу являются формами реализации исполнительной власти, регламентируются в максимальной степени. Наиболее показательны в этом смысле прежде всего действия исполнительных органов (должностных лиц) по подготовке и изданию правовых актов, влекущих отчетливо выраженные юридические последствия.

В значительно меньшей степени регламентированы формы, не влекущие прямых юридических последствий. Исполнительным органам (должностным лицам) предоставляется возможность самостоятельного выбора их, но при условии, что такого рода формы деятельности, во-первых, не выходят за рамки общих требований законности и, во-вторых, соответствуют компетенции данного субъекта управления (например, проведение консультаций, совещаний и т.п.).

Регламентация форм управленческой деятельности осуществляется административно-правовыми нормами. Как правило, такого рода нормы содержатся в тех юридических актах, которыми закрепляется организационно-правовой статус исполнительного органа (должностного лица). Это, например, положения о министерствах, должностные инструкции и т.п.

Внутриорганизационная деятельность субъектов исполнительной власти может регламентироваться административно-правовыми нормами, содержащимися в различного рода нормативных документах, посвященных организации делопроизводства (например, инструкция по делопроизводству в аппарате Администрации Президента Российской Федерации т.п.).

Наиболее значимы формы, связанные с реализацией правоприменительных, правоустановительных и правоохранительных функций исполнительной власти; они вызывают наиболее существенные юридические последствия. Их регламентация имеет важнейшее значение с позиций обеспечения режима законности в сфере государственного управления.

Классификация форм управленческой деятельности может проводиться по различным основаниям. Наиболее распространенным и обоснованным является их подразделение на правовые и неправовые. Различия между ними, как правило, проводятся по характеру вызываемых ими последствий. Правовые формы всегда влекут за собой четко выраженные юридические последствия, а потому они и в максимальной степени претендуют на обозначение их в качестве административно-правовых форм управления.

Это — любые внешне выраженные действия соответствующих субъектов исполнительной власти, совершение которых непременно влечет за собой наступление определенных правовых последствий. Они являются административно-правовыми формами в собственном смысле, т.е. формами реализации Исполнительной власти, составляющих ее содержание юридически-властных полномочий. Что же касается неправовых форм, то они прямых юридических последствий не влекут.

Однако изложенные положения не являются безоговорочными. Так, наряду с принятием правовых актов нередко называют «совершение других юридически значимых действий». Очевидно, что их «юридическая значимость» заключена в вызываемых ими правовых последствиях (например, составление отчетных данных, выдача справки с места работы и т.п.). Поскольку издание правовых управленческих актов всегда юридически значимо, постольку интерес представляет существо иных действий субъектов исполнительной власти такого же правового значения.

Дело в том, что нельзя все управленческие действия сводить только к изданию правовых актов. Во многих случаях исполнительные органы (должностные лица) помимо издания актов совершают много действий иного юридического характера. Так, например, они могут разрешать гражданам, общественным объединениям и другим участникам управленческих отношений совершение определенных действий; осуществлять в установленных случаях обязательную государственную регистрацию; выдавать официальные документы типа прав на вождение транспортных средств и т.п.

Конечно, юридическая значимость подобных действий и их последствий налицо. Но свое выражение они получают, как правило, не прямо, а опосредствованно. Так, наделение специальными правами осуществляется на основании уже принятого правового акта. В других случаях (например, при регистрации) также необходимо наличие соответствующего правового акта. В силу этого, а также учитывая недостаточную определенность иных юридически значимых действий, представляется возможным к числу правовых форм отнести: издание юридических актов и совершение на их основе иных действий юридического характера.

Главное заключается в том, что форма управленческой деятельности может быть отнесена к числу правовых только в том случае, если в действиях, совершаемых субъектом исполнительной власти, отчетливо проявляется характерное для государственного управления юридическое волеизъявление данного субъекта. В этом суть правовых форм реализации исполнительной власти.

Иные действия, повседневно осуществляемые исполнительными органами (должностными лицами) в различных вариантах и связанные с процессом непосредственной реализации исполнительной власти, но сами по себе элементами такого процесса не являющиеся, однозначно относятся к неправовым (организационным, аналитическим, обеспечительным и т.п.).

Исполнительная же власть с учетом ее особенностей реализуется только ее субъектами (а не аппаратными подразделениями совещательного, подготовительного и иного вспомогательного типа) и только в правовых формах. Но это, конечно, не умаляет значимости неправовых форм.

Как правило, в числе форм управленческой деятельности называют: издание нормативных актов, издание индивидуальных (административных) актов, заключение договоров, осуществление организационных (организационно-технических) действий, выполнение материально-технических операций. Иногда к ним добавляют применение мер административного принуждения.

Последнее явно ошибочно, ибо меры такого рода не реализуются сами по себе, а в обязательном порядке «оформляются» соответствующими правовыми актами, либо совершаются на основе таких актов в рамках «иных юридически значимых действий» (например, меры физического принуждения). С выделением договоров можно согласиться при условии обозначения их в качестве административно-правовых; в таком случае они включаются в состав правовых форм.

Относительно организационно-технических и материально-технических операций (действий) следует иметь в виду, что последние вообще не могут рассматриваться в качестве форм управленческой деятельности. Их роль исключительно вспомогательная (делопроизводство, экспедиция, транспорт, охрана и т.п.), а форма выражения — неправовая. Реализацию исполнительной власти они, конечно, не выражают; осуществляют их не управленческие работники, а обслуживающий персонал.

Природа организационных действий и их назначение совершенно иные. Их совершают государственные служащие — административно-управленческие работники, в действиях которых находит свое практическое выражение повседневная работа, возложенная на данный исполнительный орган. Это — специалисты, исполнители, функционеры, т.е. оперативный персонал данного органа, работающий под непосредственным руководством со стороны должностного лица, возглавляющего этот исполнительный орган.

Они занимают служебные должности в его аппарате, закрепляющие соответствующие функции и полномочия каждого из них. В определенном объеме они совершают юридически значимые действия, но не облеченные в форму правовых актов управления. Поэтому эти их действия могут быть отнесены к правовым формам государственно-управленческой деятельности, но далеко не во всех случаях — к формам реализации исполнительной власти.

Как правило, совершаемые ими действия замыкаются в границах аппарата данного исполнительного органа (например, инспектор либо иного рода специалист структурного подразделения аппарата такого органа). В некоторых случаях такой работник наделяется компетенцией внешне-властного характера (например, главный бухгалтер, руководитель департамента министерства и т.п.).

Следовательно, неправомерно обозначать все многообразие подобного рода управленческих действий как организационные. Предпочтительней характеризовать их как функциональные действия, ибо они направлены на обеспечение реализации именно функций данного исполнительного органа в рамках преимущественно внутриаппаратных служебных отношений.

Такого рода действия либо предшествуют реализации исполнительной власти, либо являются следствием, вытекающим из процесса такой реализации, либо, наконец, служат одним из вариантов этой реализации в пределах компетенции определенного должностного лица.

Все они могут быть как правовыми, так и неправовыми. Таким образом, классификационный подход к формам управления подводит к выводу о наличии правовых либо неправовых форм. Реализация исполнительной власти возможна только в административно-правовой форме. Государственно-управленческая деятельность может быть выражена в обеих формах.

Административно-правовая форма может быть представлена многообразно, образуя своеобразную систему действий исполнительных органов (должностных лиц):

по степени юридического выражения: основные (издание правовых актов) и базирующиеся на них, т.е. различные действия, влекущие определенные юридические последствия или имеющие определенную юридическую направленность (регистрационные, разрешительные, надзорные, предупредительные, пресекательные, обеспечительные действия, лицензирование, санкционирование и т.п.). Во всех случаях необходимо учитывать степень их связи с изданием правовых актов управления;
по достигаемым результатам: позитивное регулирование (утверждение программ социально-экономического развития и т.п.) либо реакция на негативные явления в сфере государственного управления;
по направленности: воздействующие на общественные отношения в сфере государственного управления (внешняя направленность) либо на деятельность нижестоящего управленческого аппарата (внутренняя направленность);
по объему: общеобязательные либо адресованные конкретным объектам;
по масштабности: вся система исполнительной власти (государственного управления) либо упорядочение работы внутри рабочего аппарата данного исполнительного органа (самоорганизация);
по характеру и методам решения вопросов компетенции: процедурные (например, подготовка и принятие управленческого решения) и процессуальные (например, в рамках административного производства);
по субъектному выражению: односторонне выраженные либо двух- и многосторонние (административно-правовые договоры);
по инициативности: используемые субъектами исполнительной власти по собственной инициативе в силу требований закрепленной за ними компетенции либо являющиеся реакцией на инициативу других участников управленческих отношений (например, по жалобам граждан);
по условиям применения: нормальная общественная жизнь либо режим чрезвычайного или военного положения;
по отношению к другим субъектам государственной власти: используемые в отношениях с законодательными (представительными) либо судебными органами;
по особенностям объекта управляющего воздействия: в зависимости от формы собственности (государственные, кооперативные, акционерные, коммерческие, коллективные, частные, индивидуальные объекты);
по юридическому содержанию: дозволительные, запретительные либо предписывающие.

Таким образом, исполнительная власть имеет только юридические формы своего выражения (власть не может быть выражена в семинарах и совещаниях, в моделировании, в делопроизводстве и т.п.). В их системе главенствующая роль отводится правовым актам управления.