Основные звенья системы федеральных органов исполнительной власти
Система органов исполнительной власти создается в соответствии с конституционным разграничением, полномочий в этой области между Российской Федерацией и ее субъектами. К ведению Российской Федерации относятся установленные системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов исполнительной власти п. «г» ст. 71 Конституции Российской Федерации).
В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится установление общих принципов организации системы государственных органов государственной власти. На уровне Российской Федерации по данному вопросу должны приниматься федеральные законы (п. «н» ст. 72). Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается этими субъектами самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральными законами.
Систему федеральных органов исполнительной власти в зависимости от их организационно-правовых форм можно определить лишь линии на основе совокупности правовых актов: Конституции Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации от 10 января 1994 года «О структуре федеральных органов исполнительной власти», от 14 августа 1996 года «О системе федеральных органов исполнительной власти», от 6 сентября 1996 года «О структуре органов исполнительной власти».
Ее образуют:
- Правительство Российской Федерации
- министерства Российской Федерации (федеральные министерства);
- государственные комитеты Российской Федерации;
- федеральные комиссии России;
- федеральные службы России;
- российские агентства;
- федеральные надзоры.
Упомянутыми указами Президента Российской Федерации от 14 августа и 6 сентября установлено, что впредь создание федеральных органов исполнительной власти должно осуществляться с наименованием и статусом, предусмотренным этими актами. При этом, по их смыслу, под статусом понимается характер деятельности соответствующих органов.
Следует отметить, что в нормативных актах отсутствует определенность в соотношении понятий «система» и «структура» государственных органов. В Конституции Российской Федерации употребляются оба термина. В п. «г» ст. 71 говорится о системе федеральных органов исполнительной власти, а в п. I ст. 112 об их структуре.
В указах Президента Российской Федерации от 14 августа данные термины употребляются как нетождественные. В указе «О системе федеральных органов исполнительной власти» их система сведена к наименованию органов и их определению с точки зрения характера деятельности. В указе же «О структуре федеральных органов исполнительной власти» их структура сведена к перечню и наименованию некоторых конкретных федеральных органов исполнительной власти в соответствии с профилем их деятельности. Это значит, что в нем по существу идет речь также о системе, но уже конкретных реально созданных федеральных органов исполнительной власти, об их действующей системе.
А между тем юридическая определенность вышеназванных терминов имеет важное практическое значение для определения полномочий государственных органов в решении соответствующих вопросов.
По смыслу ст. 112 структура федеральных органов исполнительной власти устанавливается Президентом Российской федерации, но остается не ясным, что под ней подразумевается. На основе Конституции Российской Федерации нельзя также однозначно ответить на вопрос, какой орган вправе утверждать их систему.
В соответствии с обоснованной и широко распространенной в специальной литературе концепцией, учитывающей особенности и в филологической семантике терминов, система федеральных органов исполнительной власти — это их совокупность и взаимосвязи, а структура — их внутреннее устройство, внутренняя организация.
Учитывая принципиальную значимость правильного определения системы федеральных органов исполнительной власти для ее стабильности и эффективности, следовало бы утверждать ее федеральным законом о системе и основах компетенции этих органов, который бы стал преградой для аппаратных импровизаций в этом деле.
Следует повторно обратить внимание на то, что некоторые службы, агентства, надзоры, имея в своей структуре звенья, осуществляющие властные полномочия, в целом не являются органами исполнительной власти. В качестве еще одного примера вольного обращения с названиями государственных образований можно привести тот факт, что к числу органов исполнительной власти отнесены надзоры. Но надзор — это функция, на осуществление которой задействована сложная система, включающая разноуровневые управленческие звенья.
Государственная налоговая служба — система органов, имеющих общее функциональное назначение, в частности, контроль за соблюдением налогового законодательства. Эта служба включает федеральный орган и органы, действующие на уровне субъектов Российской Федерации и местного самоуправления (в районах, городах). Вместе с тем данным словосочетанием зачастую обозначается именно федеральный орган.