Понятие и особенности административно-правовых норм - страница 2
В законодательном регулировании многих общественных отношений наблюдались многочисленные пробелы, которые «заполнялись» обилием правительственных и исполкомовских нормативных актов, не всегда соответствующих букве и духу закона. В дальнейшем пассивность законодателя сменилась бурной законотворческой активностью, когда законы стали приниматься «пакетами». Как следствие этого — множество противоречивых и нескоординированных, а потому и не работающих законов, как правило, не содержащих административно-правовых норм прямого действия, нестабильность законодательного материала, «война законов», наконец, откровенное «вторжение» законодателя в сферу исполнительства вопреки провозглашенным принципам разделения властей. Подобные явления охватывали всю систему государственно-правовой организации сверху донизу, что и привело в конечном счете к конституционному кризису.
Во-вторых, чрезвычайное развитие получило административное нормотворчество отраслевого характера, следствием чего стало обилие ведомственных административно-правовых норм, нередко расходящихся с требованиями законности и правопорядка, т.е. вообще не опирающихся на законодательство.
Указанные негативные явления стали преодолеваться по существу лишь в последние годы. Конституция Российской Федерации 1993 года призвана упорядочить соотношение различных элементов и механизма правоустановления, включая и порядок формирования подзаконных административно-правовых норм. Необходимо, однако, учитывать, что несмотря на то, что для исполнительной власти главное не правотворчество, а правоприменение, лишить субъекты этой ветви власти определенного объема правоустановительных полномочий было бы не оправданным.
Но для этого требуется четкое и недвусмысленное решение вопроса о границах и объеме компетенции субъектов исполнительной власти по самостоятельному, но непременно подзаконному, установлению административно-правовых норм. Пока эта задача последовательно не решена. Придание представительным органам власти всех субъектов Российской Федерации законодательных функций в значительной степени усложняет ее решение.
Между тем сильная исполнительная власть, потребность в которой закреплена в новой российской Конституции, объективно требует своего оснащения» четко выраженными правоустановительными полномочиями. Это особенно важно в современных условиях, когда все большее число объектов различного назначения утрачивает государственный характер, и, соответственно, воздействовать на их работу распорядительным путем (прямое предписание) не представляется возможным. На смену ему приходят иные средства упорядочивающего воздействия, в числе которых существенна роль именно административного нормотворчества, целью которого является установление и обеспечение должного функционирования указанных объектов различной формы собственности.
Достижению такой цели может способствовать следующее. Прежде всего административно-правовые нормы общего характера, должны иметь, как правило, законодательную форму своего выражения.
Поскольку полностью решить данную задачу подобным путем не постольку соответствующие субъекты исполнительной власти наделяются полномочиями по созданию таких норм в случаях, когда:
- соответствующий законодательный акт прямо предусматривает таковую возможность. Например, Водным кодексом Российской Федерации предусматривается, что Правительство Российской Федерации устанавливает порядок разработки, согласования, государственной экспертизы, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных ресурсов;
- определяемая для данного субъекта исполнительной власти компетенция включает его правоустановительные полномочия, при виде простой констатации, а в конкретном выражении (например, перечисление вопросов, по которым могут издаваться нормативные акты). Пока данная проблема практически четко не решается. Например, в Положении о Государственном комитете Российской Федерации по поддержке и развитию малого предпринимательства, утвержденном Правительством Российской Федерации 28 октября 1995 года, предусмотрено, что данный федеральный орган исполнительной власти вправе издавать в пределах своей компетенции в соответствии с действующим законодательством нормативные правовые акты, обязательные для исполнения федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также организациями и учреждениями. Компетенция же этого органа определяется настолько различными формулировками, что определить границы его нормотворческой деятельности весьма затруднительно;
- исполнительное (административное) нормотворчество используется преимущественно в целях внутрисистемного регулирования, т.е. в интересах внутренней организации механизма исполнительной власти (государственного управления);
- используется механизм «делегированного» законодательства, т.е. законодатель передает тому или иному субъекту исполнительной власти соответствующие правоустановительные полномочия, в обычных условиях относящиеся к исключительной компетенции законодателя. Этот институт у нас не развит, но его перспективное значение очевидно.
Главное состоит в том, чтобы в законодательных актах непрямого действия был установлен конкретный адресат их исполнения с одновременным определением объема необходимых для этого подзаконных нормотворческих полномочий.
Относительно ведомственного административного нормотворчества, весьма до сих пор развитого и нередко далекого от соответствия требованиям законности, тенденция такова: ограничение возможности установления ведомствами общеобязательных административно-правовых норм; делегирование такого рода полномочий в отдельных случаях со стороны субъектов исполнительной властных общей компетенцией. Так, Правительство Российской Федерации приняло 10 февраля 1994 года специальное постановление «О делегировании полномочий Правительства Российской Федерации по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности».
Таким образом, необходимы условия, не позволяющие чрезмерно расширять сферу административного нормотворчества. С другой стороны, столь же необходимы и условия, позволяющие этому виду правоустановительной деятельности развиваться в строгих рамках законности и государственной дисциплины.
Административно-правовые нормы содержат в себе юридически обязательные правила поведения, адресованные прежде всего субъектам исполнительной власти (государственного управления). В качестве примера можно назвать нормы, содержащиеся в Законе о Правительстве Российской Федерации, в Указе Президента Российской Федерации от 17 марта 1997 г. «О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти», в положениях о федеральных министерствах и т.п.
Объясняется данная особенность тем, что на характер административно-правовых норм оказывают определяющее влияние природа и социальное назначение государственно-управленческой деятельности. Соответственно и в современных условиях основным объектом административно-правового регулирования по-прежнему остаются действия (поведение) исполнительных органов, их внутренних структурных подразделений, а также действующих от их имени должностных лиц. Административно-правовые нормы, следовательно, рассчитаны в значительной степени на регулирование организации и функционирования аппарата государственного управления.
Административно-правовые нормы, однако, не могут быть сведены к чисто «аппаратным». Роль этих норм значительно более многообразна, что прямо вытекает из сущности и назначения государственно-управленческой деятельности как формы практической реализации исполнительной власти. Соответственно аппарат управления «живет» не только и не столько интересами собственного бытия.
Он повседневно связан как с нижестоящими звеньями, так и со всеми иными сторонами, действующими в сфере государственного управления, либо так или иначе затрагивающими ее интересы. В первом случае имеются в виду различного рода государственные по своему характеру образования (предприятия, корпорации, учреждения и т.п.), а во втором — негосударственные образования политического, социально-культурного, коммерческого типа, а также, что особенно важно подчеркнуть, граждане.
Следовательно, регулирующее воздействие административно-правовых норм весьма масштабно. В этом их универсальность, как универсальна (в смысле масштаба) сама деятельность по реализации задач и функций исполнительной власти.
При этом, конечно, надо иметь в виду, что административно-правовые нормы не регулируют отношения между гражданами.
Таковы наиболее отчетливо выраженные особенности административно-правовых норм. Эти нормы императивны, что выражается в односторонности содержащихся в них юридически-обязательных волеизъявлений полномочных органов.
Что касается структуры административно-правовых норм, то она традиционна: гипотеза, диспозиция и санкция. Однако и здесь имеются определенные особенности. Так, не во всех случаях четко выражается гипотеза. Она нередко обнаруживает себя в виде юридических фактов (например, достижение определенного возраста, совершение административного правонарушения и т.п.). При регламентации деятельности аппарата управления она прямо не выражена, а предполагается в качестве условия соответствия этой деятельности установленной компетенции того или иного субъекта исполнительной власти.
Диспозиция нормы — это предписания, запреты и дозволения. Санкция предусматривается, как правило, в виде конкретных мер дисциплинарного или административного воздействия, причем далеко не все нормы имеют таковые. Например, нормы, регулирующие управленческую деятельность, исходят из того, что взаимоотношения между вышестоящими и нижестоящими административно-управленческими работниками строятся на началах дисциплинарной власти. Санкции в данном случае содержатся в нормах общего характера, относящихся к институту государственной службы. С другой стороны, конкретные административные санкции всегда закрепляются в нормах, предусматривающих составы конкретных административно-правовых правонарушений.