Общественные отношения, регулируемые административным правом
Административное право представляет собой отрасль правовой системы Российской Федерации, которая призвана регулировать особую группу общественных отношений. Главная их особенность состоит в том, что они возникают, развиваются и прекращаются в сфере государственного управления, т.е. в связи с организацией и функционированием системы исполнительной власти на всех национально-государственных и территориальных уровнях Российской Федерации. Такого рода отношения, многообразные по своему характеру, и составляют предмет административного права.
Эти общественные отношения непосредственно связаны с государственно-управленческой деятельностью, а потому и обобщенно называются управленческими. Поскольку управление может осуществляться не только по государственной линии, то в данном случае речь пойдет об управленческих отношениях, в которых непосредственно выражается государственный интерес, государственная управляющая воля (публичный интерес).
Следовательно, не все общественные отношения, по своей природе являющиеся управленческими, могут быть отнесены к предмету административного права. В частности, это отношения, возникающие в связи с функционированием негосударственных формирований (общественные объединения, коммерческие структуры и т.п.). Так, назначение внутри профсоюзных, внутрипартийных и подобных им управленческих отношений состоит не в выражении интересов государства, а в обеспечении необходимой самоорганизации (организация собственных дел).
В них превалируют воля и интересы членов данных объединений, выражаемые не в юридических нормах (например, в уставных нормах). Но это не означает, что административное право безразлично к организации и деятельности негосударственных формирований. Его нормы оказывают определенное регулирующее воздействие на них в тех случаях, когда это прямо предусматривается действующим законодательством.
При этом достигается цель «подчинения» деятельности такого рода формирований требованиям общего правового режима в сфере государственного управления, обеспечения законности их задач и функций. Эта цель достигается установлением обязательной их государственной регистрации, регламентацией их взаимоотношений с субъектами исполнительной власти, осуществлением государственного контроля и надзора за соответствием их деятельности требованиям закона, административно-правовых норм и т.п.
В отдельных случаях административное право регламентирует и некоторые стороны внутренней жизни негосударственных формирований (например, применительно к трудовым коллективам), а также может предоставлять им возможность использовать за пределами их внутренней организации определенную долю полномочий внешне-властного характера, в принципе не свойственных им в силу их общественной, а не государственной (публично-правовой) природы.
Тем не менее, главное, что характерно для регулятивной роли административного права и в чем в наибольшей степени проявляются его особенности — это функционирование системы исполнительной власти. Соответственно административное право фактически выступает в качестве юридической формы реализации задач, функций, методов и полномочий, возлагаемых Конституцией и действующим законодательством Российской Федерации на субъектов исполнительной власти, функционирующих в рамках разделения властей.
Поэтому административное право отчетливо выражает все особенности, присущие государственно-управленческой деятельности, являясь по своему юридическому назначению управленческим правом (или — правом управления). Закрепляя соответствующие правила поведения в сфере государственного управления, оно придает управленческим общественным отношениям характер правоотношений.
Для правильного понимания предмета административного права необходимо учитывать ряд важных обстоятельств, совокупность которых проливает свет на его реальное место в российской правовой системе, на его служебную роль.
Во-первых, свое регулятивное воздействие административное право оказывает на управленческие общественные отношения, придавая им тем самым упорядоченный, т.е. соответствующий интересам государства и общества, характер. В центре его внимания находятся те виды такого рода отношений, которые непосредственно возникают в связи с практическим выполнением задач и функций государственно-управленческой деятельности. Иначе говоря, имеются в виду прежде всего те отношения, в которых соответствующий субъект исполнительной власти проявляет себя функционально и компетенционно именно в качестве такового. Его функционирование есть прямое выражение механизма (системы) исполнительной ветви единой государственной власти.
Данную область общественных отношений традиционно называют сферой государственного управления, в рамках которой субъекты исполнительной власти повседневно руководят хозяйственными, социально-культурными и административно-политическими процессами, свойственными для них средствами (методами). Такое понимание данной сферы весьма широко и многообразно, ибо в ее рамках осуществляется деятельность различных по своему характеру органов государственного управления, не все из которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации являются субъектами исполнительной власти, хотя, несомненно, относятся к числу исполнительных органов (например, отраслевые департаменты министерств, администрация государственных корпораций и концернов и т.п.). В таком же плане следует говорить и о должностных лицах, действующих от имени соответствующих исполнительных органов. Кроме того, руководство названными процессами является также функцией субъектов законодательной (представительной) власти, а также исполнительных органов системы местного самоуправления.
Значит требуется установление определенных границ, чтобы избежать превращения сферы государственного управления в совокупность проявлений любой общественно-значимой деятельности. Эти границы определяются прежде всего наличием специальных субъектов — органов исполнительной власти (исполнительных органов).
Данное условие имеет существенное значение, так как далеко не всякое общественное отношение в сфере практической деятельности различных субъектов исполнительной власти и даже с их участием может быть бесспорно отнесено к числу управленческих, составляющих предмет административного права. Иначе говоря, не все управленческое тождественно административно-правовому.
Субъекты исполнительной власти могут совершать и такие действия, которые в соответствии с нормами российского законодательства регламентируются не административным, а другими отраслями права (например, заключение гражданско-правовых сделок). Фактически в сфере государственного управления могут действовать нормы гражданского, трудового, финансового, земельного и других отраслей права, причем ими регулируются лишь отдельные стороны деятельности исполнительных органов.
Значит наличие субъекта исполнительной власти в данном общественном отношении не всегда достаточно для того, чтобы квалифицировать его в качестве управленческого и, следовательно, нуждающегося в административно-правовом оформлении. Например, конституционные нормы регламентируют основы взаимоотношений Правительства Российской Федерации — высшего звена системы органов исполнительной власти страны — с Государственной Думой, т.е. с органом законодательной власти. Субъект исполнительной власти налицо, однако отношения такого рода являются государственно-правовыми, а не управленческими, хотя с внешней стороны они могут восприниматься в качестве таковых, и регулируются они нормами конституционного права.