Исполнительная власть: механизм, соотношение с государственным управлением

Как уже отмечалось, в 80-е годы вместо термина «государственное управление» стал употребляться иной — исполнительная власть. Тем самым в механизме государственной власти был осуществлен переход от «разделения труда» к «разделению властей». Что изменилось в связи с этим?

Государственная власть всегда едина в своих основных проявлениях: законодательство, исполнительство, правосудие. Тем не менее разделение властей ранее игнорировалось. Торжествовал тезис о соединении законодательства и управления, законодательной власти с исполнительной. Все это внедрялось в науку и практику под прямым воздействием окончательно развенчавшего себя лозунга «Вся власть Советам!», никогда не бывшего реальным. Разделение властей официально признавалось чисто «западным» явлением, неприемлемым для наших условий, якобы подрывающим единство государственной власти.

В действительности же теория «разделения властей» (условность данной формулы очевидна) исходит из следующих принципиальных позиций. Государственная власть не может принадлежать одному лицу или одному государственному органу, ибо это создает угрозу тоталитарного, антидемократического режима. Не может она также ограничиваться лишь законодательством.

Соответственно государственная власть должна строиться на определенной функционально-компетенционной специализации, не нарушающей, однако, ее принципиального единства. Это означает, что именно власть в ее государственно-правовом выражении (юридически-властные полномочия) служит единой основой функционирования субъектов, олицетворяющих ту или иную ее ветвь. Все они — ветви единого «дерева». Но раздел властных функций между ними необходим, а потому и появились три ветви государственной власти, отличающиеся определенной степенью самостоятельности. Каждой ветви соответствуют субъекты (органы государственной власти), ее выражающие.

Все это в принципе было характерно и для организации государственно-властного механизма на основе «разделения труда» внутри него. Не тождественны ли в таком случае «разделение труда» и «разделение властей»? Имеются достаточные основания для положительного ответа на данный вопрос, так как «ветвь» власти и «вид труда» по ее осуществлению связываются с практической деятельностью государственных органов, функционально и компетенционно отличающихся друг от друга.

Кроме того, государственная власть рассматривается в обоих случаях как единый механизм с чисто внутренним распределением функций между его элементами (частями, ветвями, видами работ и т.п.). Наконец, в обоих случаях главный акцент делается на соотношение ветвей власти или «видов работ». Налицо, следовательно, отсутствие существенных различий между «разделением властей» и «разделением труда». Что же в такой ситуации характерно для исполнительной власти?

Исполнительная власть представляет собой относительно самостоятельную ветвь (вид, разновидность) единой государственной власти Российской Федерации, тесно взаимодействующую с законодательной и судебной ее ветвями.

Разделение властей нельзя абсолютизировать, доводя дело до признания полной независимости каждой ветви. Все они взаимосвязаны, что однако, не должно приводить к подмене одной ветви власти другой, как это было в начале 90-х годов, к вторжению законодательной власти в сферу исполнительной власти и наоборот.

Исполнительная власть самостоятельна, но только в функционально-компетенционном смысле. Ее функции связаны с практической реализацией законов в общегосударственном масштабе (исполнительство), для чего используется определенная часть государственно-властных полномочий. Другая часть таких полномочий приходится на долю законодательной и судебной властей.

Следовательно, исполнительную власть можно характеризовать в качестве подсистемы в рамках системы единой государственной власти или же ее механизма. Однако, необходимо учитывать, что действующим законодательством фиксируются функции и компетенция не самой исполнительной власти, как государственно-правового института, а лишь субъектов, реализующих ее на том или ином уровне государственной организации (например, статус федеральных и региональных органов исполнительной власти).

Исполнительная власть — непременный атрибут государственно-властного механизма, построенного на началах разделения властей. Она всегда существует наряду с законодательной и судебной властями. До принятия Конституции Российской Федерации 1993 года законодательная власть осуществлялась только на федеральном и республиканском уровнях. Разделение властей в буквальном смысле имело известные формальные ограничения.

Сейчас таковые отсутствуют, так как все субъекты федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов (ст. 76 Конституции Российской Федерации). Естественно, что на указанных уровнях осуществляется исполнительная и судебная власть. Там же, где отсутствуют три ветви государственной власти, исполнительная власть в ее государственно-правовом (конституционном) значении не функционирует. Например, ее нет на уровне отдельных государственных предприятий и учреждений, негосударственных формирований.

Исполнительная власть, как и любое другое проявление властных полномочий, есть способность и возможность оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение; право и возможность подчинять других своей воле. Ее отличительным признаком является то, что власть реализуется в отношении к различным (коллективным или индивидуальным) элементам государственно-организованного общества, т.е. в общегосударственном масштабе и в качестве специфической государственной функции правоприменительного (правоисполнительного) характера.

Данное качество исполнительной власти наиболее существенно, так как раскрывает ее особую государственно-правовую природу, позволяет отграничить исполнительство такого характера от исполнительства (исполнения), присущего любой организованной ячейке человеческого коллектива или общества в качестве средства управления собственными делами (самоорганизация).

Исполнительная власть, являясь ветвью единой государственной власти, не может отождествляться с видом государственной деятельности. Соответствующий вид такой деятельности — не сама власть, а лишь форма ее практической реализации. Следовательно, исполнительная власть не тождественна исполнительной деятельности.

Власть — сущностное выражение таковой деятельности, ее функциональной направленности и компетенционной определенности, то есть категория базового характера. В силу этого исполнительная власть не тождественна и государственному управлению, которое всегда характеризовалось как определенный вид государственно-властной деятельности.

Исполнительная власть, выражающаяся в особом виде государственной деятельности, по своей сути правоприменительна. Это — ее принципиальное качество и назначение. Однако, имеется в виду правоприменение особого рода. Так, судебная власть также является правоприменительной, но применение (исполнение) требований законодательства осуществляется ею преимущественно в негативных случаях т.е. когда эти требования нарушаются и возникает необходимость в судебном принуждении либо в судебной правоохране. Для исполнительной же власти характерно в основном правоприменение позитивного характера, т.е. прямое исполнение требований законодательства прежде всего в целях нормальной и эффективной работы всех находящихся под ее воздействием объектов экономики, культуры и т.п.

Исполнительная власть имеет определенное субъектное выражение. Это значит, что она олицетворяется в деятельности специальных субъектов, наделенных исполнительной компетенцией. Таково одно из непременных требований разделения властей. Соответственно исполнительная власть представлена в государственно-властном механизме органами исполнительной власти. Естественно, что ими не могут быть ни законодательные, ни судебные органы государственной власти.

Следовательно, исполнительная власть приобретает динамические качества через деятельность таких государственных органов, которые могут характеризоваться в качестве субъектов исполнительной власти. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ст. 77 Конституции Российской Федерации). Таковы четко определенные конституционные границы, необходимые для понимания субъектной характеристики исполнительной власти.

Исполнительная власть, имея субъектное выражение, не может пониматься как система органов государственной власти, призванных осуществлять исполнительную деятельность. Из ст. 77 Конституции Российской Федерации вовсе не вытекает вывод о том, что единая система органов исполнительной власти и есть сама исполнительная власть. Она получает свое выражение в их практической деятельности.

Исполнительная власть в соответствии с Конституцией Российской Федерации организуется и осуществляется на началах федерализма. Это означает, что конституционным или законодательным путем проводится разграничение предметов ведения и полномочий (т.е. компетенции) между федеральными исполнительными органами и аналогичными органами субъектов федерации. Важная роль при этом принадлежит Федеративному договору и иным договорам о разграничении предметов ведения и полномочий (ст. 11 Конституции Российской Федерации).

Подобное разграничение проводится суммарно, т.е. применительно к законодательным и исполнительным органам государственной власти (ст. 71-72 Конституции Российской Федерации). Конкретизация этого разграничения между соответствующими субъектами исполнительной власти осуществляется при оформлении организационно-правового статуса тех или иных субъектов. Так, по отношению к Правительству Российской Федерации данная проблема решается прежде всего в ст. 110-115 Конституции Российской Федерации, а также в Законе о нем.

Исполнительная власть характерна тем, что в непосредственном распоряжении ее субъектов находятся все наиболее существенные атрибуты государственной власти, как-то: финансы; важнейшие средства коммуникации; армия и иные воинские формирования (например, внутренние, железнодорожные войска), милиция, службы внутренней и внешней безопасности, исправительно-трудовые учреждения и т.п.

Изложенные положения дают необходимую основу для решения вопроса о соотношении исполнительной власти и государственного управления. Ранее подобный вопрос не возникал, ибо государственное управление безоговорочно отождествлялось с исполнительно-распорядительной деятельностью. Сейчас он актуален в силу того, что термин «исполнительно-распорядительная деятельность» утратил свое универсальное значение, исчез из языка нормативно-правовых актов различной юридической силы.

Тем не менее, сохранилась единая корневая основа — исполнение. Она (эта основа) в равной мере характеризует как исполнительно-распорядительную деятельность (т.е. государственное управление в его «старом» понимании), так и деятельность по реализации исполнительной власти. При этом надо учитывать, что исполнительная власть в значительной степени — категория политико-правовая, в то время как государственное управление — организационно-правовая.