Административное право Российской Федерации

Система и административно-правовой статус органов управления образованием и наукой

Организация и осуществление процесса получения образования

В современных условиях национальное образование рассматривается как один из видов стратегического ресурса любого развитого современного государства. Ее качество и эффективность применения в практических целях позволяют предотвращать вызовы, возникающие в наиболее важных сферах организации общественной жизни: экономике, безопасности, сохранении идентичности самого государства.

По данным Статистического института ЮНЕСКО на конец 2004 г., 82,2% населения планеты в возрасте старше 15 лет умели читать и писать (это является критерием грамотности). В абсолютных цифрах это составило 781 млн человек, из которых 501 млн — женщины. Подавляющее большинство неграмотного населения проживает в следующих восьми государствах: Бангладеш, Египет, Индия, Индонезия, Китай, Пакистан, Нигерия, Эфиопия. Грамотность среди населения Европы составила 98,8%, а в Африке только 62,5%. В России 0,6%, или 676 тыс., населения считаются неграмотными (более 500 тыс. из них женщины).

В 2006 году примерно 3% от объема ВВП России выделялось на организацию в стране образовательного процесса. В развитых странах на эти цели расходуется в среднем около 4,5% от национального объема ВВП. В 2006 году в России насчитывалось в два раза больше высших учебных заведений (государственных и негосударственных) по сравнению с 1990 г. Россия занимает ведущие позиции в мире по числу студентов в соотношении с общей долей населения (50 студентов на 1 тыс. населения). Во Франции этот показатель составляет около 35 студентов на 1 тыс. населения.

Ведущие страны мира перешли на двухступенчатую систему высшего образования — бакалавриат и магистратуру. В России до 2009 г. законодательно предусматривались три уровня высшего образования: бакалавриат, специалист, магистратура. Позже к 2011 г. предусмотрен переход на двухступенчатую систему высшего образования.

Текущим законодательством России предусмотрено, что бакалавры-юристы не могут занимать должности по таким ведущим юридическим профессиям, как судья, прокурор, нотариус.

После распада СССР в Российской Федерации наблюдается бурное развитие высшего образования. Но в основном он отражает количественные характеристики. По сравнению с началом 90-х гг. XX в. общая численность студентов увеличилась в 2,5 раза. Наиболее популярными на протяжении длительного времени остаются специальности юриста и экономиста.

В СССР всего было 650 учебных заведений (примерно на 275 млн человек населения), а в современной России — около 3 тыс. вместе с филиалами (примерно на 142 млн человек). Отметим и еще одну особенность, объясняющую рост численности вузов и студентов. Председатель Правительства РФ Д. Медведев считает, что в Советском Союзе «в вузы поступали 30-40% школьников, а сейчас — почти 100%»¹Цит. по: Юрьев С. Места знать надо // Российская газета. 2012. № 34. 6 сентября..

В 2011 году в России действовало 29 научно-исследовательских и девять федеральных университетов, стипендиальный фонд в которых выше, чем в остальных вузах. Учредителями двух университетов (МГУ и СПбГУ) с 2009 г. является Правительство РФ. Особый статус этих двух университетов заключается еще и в том, что их финансирование предусматривается отдельной строкой в федеральном бюджете, а их уставы утверждаются Правительством РФ.

Постановлением Правительства РФ утверждены «Правила установления имеющим государственную аккредитацию образовательным учреждениям среднего профессионального и высшего профессионального образования контрольных цифр приема граждан для обучения за счет средств федерального бюджета» по направлениям подготовки (специальностям) в соответствии с лицензией, предоставленной образовательному учреждению.

Объемы контрольных цифр приема определяются ежегодно Министерством образования и науки РФ с учетом предложений заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, других главных распорядителей средств федерального бюджета, учитывающих в установленном Министерством образования и науки Российской Федерации порядке потребность экономики в квалифицированных кадрах.

Контрольные цифры приема устанавливаются образовательным учреждениям путем проведения конкурсов для образовательных учреждений по следующим направлениям подготовки (специальности) с выделением очной, очно-заочной (вечерней) и заочной форм обучения:

1. по образовательным программам среднего профессионального образования, в том числе интегрированным образовательным программам среднего профессионального образования в области искусств (по специальностям среднего профессионального образования);
2. образовательным программам бакалавриата (по направлениям подготовки высшего профессионального образования);
3. образовательным программам подготовки специалиста (по специальностям высшего профессионального образования);
4. образовательным программам магистратуры (по направлениям подготовки высшего профессионального образования).

Контрольные цифры приема устанавливаются образовательным учреждениям федеральными органами исполнительной власти и главными распорядителями средств федерального бюджета в соответствии с объемами контрольных цифр приема, определяемыми организатору конкурса Министерством образования и науки РФ.

Порядок проведения конкурса на установление контрольных цифр приема устанавливается Министерством образования и науки РФ и должен включать требования к объявлению о проведении конкурса и срокам проведения конкурса, а также показатели деятельности образовательных учреждений, методику проведения конкурсного отбора и критерии принятия решения об установлении контрольных цифр приема.

Проведение конкурсного отбора осуществляется конкурсной комиссией (конкурсными комиссиями), создаваемой организатором конкурса на основании поданных образовательными учреждениями заявок. В их состав по решению организатора конкурса включаются представители федеральных органов исполнительной власти и (или) органов исполнительной власти субъектов РФ, работодателей и общественных организаций.

В 2012 году российские вузы должны были предоставить абитуриентам 490 775 бюджетных мест, из которых: 360 473 — для бакалавров; 62 053 — для магистров и 68 249 — для специалистов. Было определено, что платное обучение на внебюджетных местах должно стоить столько же, сколько и бюджетное обучение, т.е. от 60 до 112 тыс. руб. в год.

В 2007 году в России более 500 вузов и почти 700 филиалов имели юридические факультеты. Только в Москве действовало 133 аккредитованных вуза, из них 54 государственные (в 70-80-х гг. XX столетия их было только четыре), в которых имеются юридические факультеты. Ежегодно они выпускают около 25 тыс. молодых специалистов в области юриспруденции. В 2007 году всего на юридических факультетах училось 137 335 человек, из которых на дневном отделении — 40 171; на вечернем отделении (очно-заочная форма) — 14 506; по заочной форме — 82 339; в экстернате — 4296 человек.

В 2013 году официальные классификаторы, по которым осуществлялось обучение в учебных заведениях России, содержали около 500 специальностей (или направлений), многие из которых не соответствовали документам ЮНЕСКО. Высказываются обоснованные предложения о необходимости сокращения направлений обучения до 100.

Поданным Рособрнадзора, подготовку юристов в России (2010) осуществляли 1211 высших образовательных учреждений. В СССР будущие юристы обучались в 52 государственных вузах. 64% юристов Советского Союза работали в правоохранительных органах. Именно тогда сложилась ставшая на долгие годы доминирующей «криминально-правоохранительная» модель советского юриста. В других государствах около 80% юристов трудятся в неправоохранительной сфере (управление, экономика, социальная сфера и т.д.).

В экономике современной России наблюдается дефицитный спрос на высококвалифицированных специалистов в ряде новых отраслей рыночной экономики.

На Федеральную службу по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор) возложена обязанность по надзору за совершенствованием процедур лицензирования и государственной аккредитации, повышения эффективности организации образовательного процесса в вузах Российской Федерации, а также по внедрению инновационных технологий в образовательные процессы'.

Объем рынка образовательных услуг в Российской Федерации за период с 1995 по 2004 г. возрос с 2,8 до 118,7 млрд руб. В то же время как отмечают работодатели, постоянно возрастает дефицит квалифицированных кадров. Если в 1998 г. эту проблему отмечали только 9% бизнесменов, то в 2005 г. — уже 35%.

В СССР широко применялся принцип самого тесного союза науки, образования и практики. Многие вузы имели ярко выраженный отраслевой характер. Современные государственные вузы в большинстве своем были созданы в ответ на вызовы советского времени. Не всегда они могут переориентироваться на современные потребности общественной жизни. В свою очередь негосударственный сектор образования прежде всего ориентирован на текущие потребности общества.

Одной из проблем образовательного процесса в России все четче проявляется проблема качества знаний. В рейтинге вузов ведущих стран мира по результатам 2004 г. МГУ было отведено только 66 место, а СПбГУ — в четвертой сотне.

Одним из общепризнаваемых в мире признаков и критериев качества национального образования является численность иностранных студентов. На протяжении многих лет США являются мировым лидером на рынке образовательных услуг. В 2004-2005 годах в США обучались 565 тыс. иностранных студентов. Великобритания, занимающая второе место, уступает по этому показателю США в два раза.

По относительному числу студентов, обучающихся в США, лидирует Южная Корея — 112 студентов на 100 тыс. населения. По этому показателю она опережает Канаду — 85 студентов. У Индии — восемь, а у Китая — пять студентов на 100 тыс. населения. Значительная часть иностранных студентов уже имеют высшее образование. Среди китайских студентов таких 79%, среди индийских — 72,5%, среди корейских — примерно 50%, среди российских студентов — 52,5%.

Российское законодательство в области образования включает в себя Конституцию РФ, Федеральный закон «Об образовании», другие законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ в области образования.

С признанием права на труд государство обязано создавать условия, способствующие экономическому развитию общества, наиболее полной занятости населения. Оно гарантирует бесплатность среднего профессионального образования в государственных и муниципальных учреждениях и на предприятиях. Это является необходимой предпосылкой для подготовки к трудовой деятельности.

Вместо закрепляемого ранее принципа бесплатности всех видов образования предусматривается общедоступность и бесплатность образования в пределах государственного стандарта. Сохраняется право на получение высшего образования в государственных учебных заведениях на конкурсной основе.

Что касается негосударственных вузов, то гражданин вправе поступить в частное, т.е. платное высшее учебное заведение без всяких ограничений со стороны закона. Государство гарантирует бесплатное и общедоступное получение дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования. Родителям (или лицам, их заменяющим) вменяется в обязанность способствование получению детьми основного общего образования.

Основными задачами законодательства РФ в образовательной сфере являются:

• разграничение компетенции в области образования между органами управления образованием различных уровней;
• обеспечение и защита конституционного права граждан Российской Федерации на образование;
• создание правовых гарантий для свободного функционирования и развития системы образования;
• определение прав, обязанностей, полномочий и ответственности физических и юридических лиц, в области образования, а также правовое регулирование их отношений в данной области.

Образовательные программы определяют содержание образования по различным уровням и направлениям. Они подразделяются на общеобразовательные и профессиональные программы.

Общеобразовательные программы направлены на решение задач формирования общей культуры личности, адаптации личности к жизни в обществе, на создание основы для осознанного выбора и освоения профессиональных образовательных программ.

К общеобразовательным относятся следующие программы: дошкольного образования; начального образования; основного общего образования; среднего (полного) общего образования.

Профессиональные образовательные программы направлены на решение задач последовательного повышения профессионального и общеобразовательного уровней, подготовку специалистов соответствующей квалификации.

К профессиональным относятся программы: начального профессионального образования; среднего профессионального образования; высшего профессионального образования; послевузовского профессионального образования.

Образовательная деятельность осуществляется образовательными учреждениями. В зависимости от организационно-правовых форм они подразделяются на государственные, муниципальные, частные, иных форм собственности (например, общественных или религиозных органов). Их деятельность регулируется типовыми положениями и разработанными на их основе уставами.

По российскому законодательству образовательным является учреждение, реализующее одну или несколько образовательных программ и обеспечивающее содержание и воспитание обучающихся.

Непосредственное управление образовательным учреждением осуществляет прошедшие соответствующую аттестацию заведующий, директор, ректор или иной руководитель соответствующего образовательного учреждения. В вузах образовывается коллективный орган — ученый совет.

Ранее главенствующее положение в системе федеральных органов управления образованием занимало Министерство образования РФ (Минобразование России). Сейчас эта роль принадлежит Министерству образования и науки РФ (Минобрнауки России), в состав которого входят: Федеральная служба по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам; Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки; Федеральное агентство по делам молодежи.

Министерство образования и науки РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, научной, научно-технической и инновационной деятельности, нанотехнологий, развития федеральных центров науки и высоких технологий, государственных научных центров и наукоградов, интеллектуальной собственности, а также в сфере воспитания, опеки и попечительства над детьми, социальной поддержки и социальной защиты обучающихся и воспитанников образовательных учреждений. Оно осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и агентств.

В качестве главной задачи Минобрнауки России призвано обеспечить осуществление государственной политики в области образования и науки. В частности, к ведению Министерства отнесена разработка федеральных государственных образовательных программ, максимальный объем учебной нагрузки обучающихся, требования к уровню подготовки выпускников. Порядок разработки, утверждения и введения государственных образовательных стандартов, а также иных основных задач, стоящих перед Минобрнауки России, как правило, определяется Правительством РФ.

К компетенции Минобрнауки России относится: инспектирование образовательных учреждений и органов управления образованием; создание, реорганизация, ликвидация и осуществление проверки образовательных учреждений, непосредственно подчиненные ему.

На региональном уровне задачи и функции Минобрнауки России выполняют его территориальные органы.

18.1.2. Организация научных исследований

Перед Российской Федерацией на современном этапе в области науки стоят следующие основные задачи, решаемые с помощью административно-правового регулирования:

• определение роли науки в обществе и роли государства в отношениях с нею;
• организационное и юридическое обеспечение научной деятельности;
• финансовое обеспечение научной деятельности;
• постановка перед наукой государственно-значимых задач;
• выбор приоритетов научных исследований в соответствии с приоритетами общественного развития;
• формирование механизмов организации, финансирования и стимулирования науки, адекватных рыночной экономике, наряду с сохранением традиционных и оправдавших себя методов.

По сведениям, изложенным в докладе Общественной палаты РФ «Образование и общество», внутренние затраты на исследования и разработки в секторе высшего образования в расчете на одного исследователя (тыс. дол.) в ряде стран за 2009 год выглядели следующим образом: Нидерланды — 250; Канада — 174; Германия — 154; США — 151; Швейцария — 142; Ирландия — 133; Тайвань — 129; Корея — 115; Франция — 114; Великобритания — 98; Исландия — 97; Япония — 89; Финляндия — 85; Греция — 76; Испания — 70; Чехия — 64; Португалия — 60; Китай — 46; Люксембург — 42; Польша — 23; Россия — 14, Румыния — 13.

По показателю внутренних затрат на ведение научных исследований Россия занимает незавидное 29 место в мире. Ниже приведенные сведения (за 2007 г.) дают наглядное представление о месте Российской Федерации среди ведущих государств мира по объему выделяемых средств на ведение научных исследований: США — 343,7 млрд дол., Япония — 138,8 млрд дол., Китай — 86,8 млрд дол., Германия — 66,7 млрд дол., Южная Корея — 35,9 млрд дол., Россия — 23,5 млрд дол. Отставание России от ведущих государств мира приобретает хронический характер.

В 2013 году финансирование науки в России составляла 1,12% от ВВП России, а в ведущих странах мира — 2,5% от ВВП. По мнению специалистов, «деградация науки начинается, когда финансирование падает ниже 1,5%».

Среди лидеров по 100 (из 8000 перспективных направлений исследований) наиболее активно развивающимся направлениям мировой науки российской науки в 2013 г. не было. Ученые США лидировали в области биологии, клинической медицины, экономики, психологии, социологии, сельскохозяйственных наук. Япония — в генетике, Китай — в физике.

В период мирового экономического кризиса ведущие страны мира посчитали необходимым резко увеличить объемы финансирования фундаментальной науки, исходя из имеющихся финансово-экономических возможностей. Президент США Барак Обама еще в 2009 г. заявил, что наука «больше, чем когда-либо раньше, нужна для благосостояния, безопасности, здоровья, защиты окружающей среды. Мы будем выделять более 3% ВВП на исследования и разработки и превысим уровень времен космической гонки». Такую же позицию в этом вопросе занимал и президент Франции Николя Саркози, считавший, что страна, которая не отдает приоритет фундаментальным исследованиям, «допускает историческую ошибку. Мы не должны позволить экономическим трудностям сократить финансирование».

В постсоветской России количество конструкторских бюро по сравнению с советским периодом было сокращено в 4,6 раза, а научно-исследовательских институтов — в 8 раз. По сведениям Минобрнауки РФ, в государственном секторе (в 2007 г.) находилось 1483 организации, что составляло 37,5% от общего числа организаций, выполнявших научные исследования и разработки. В 1995 году таких организаций было менее 30%.

По состоянию на 2007 год в России было 1153 исследовательских института, подавляющее большинство которых находилось в ведении имеющих государственный статус академий наук (РАН, РАМН, РАО, РАСХН и Российская академия художеств). Остальные исследовательские институты находились в подчинении федеральных министерств и ведомств, а также органов исполнительной власти субъектов РФ.

В соответствии с Положением о порядке присуждения ученых степеней (утверждено постановлением Правительства РФ от 30 января 2002 г.) в целях обеспечения единой государственной политики в области государственной аттестации научных и научно-педагогических кадров и присуждения ученых степеней действует высшая аттестационная комиссия Министерства образования РФ (ВАК России). ВАК руководит диссертационными советами вузов и научных организаций.

Правительством РФ утвержден единый реестр ученых степеней и ученых званий, которым установлены: ученая степень доктора наук по отрасли науки; ученая степень кандидата наук по отраслям науки; ученое звание профессора по специальности; ученое звание доцента по специальности; ученое звание профессора по кафедре образовательного учреждения; ученое звание доцента по кафедре образовательного учреждения.

По количеству научных работников на 1 млн населения Россия находится на одном уровне с Канадой и Германией — около 3,5 тыс. человек. Однако эффективность отдачи от их исследований в виде реальных внедрений в практику деятельности далеко не одинакова. За период 1995-2005 гг. Россия заняла восьмое место в мире по количеству опубликованных научных работ. Однако по частоте ссылок на них — только восемнадцатое.

Для сравнения отметим, что ученые США опубликовали 2,8 млн статей, которые были процитированы 36,2 млн раз. В среднем если каждую статью российского ученого в мире цитируют менее трех раз, то американского — тринадцать раз. Для ученых ведущих стран мира средняя цифра ссылок на публикации составляет 5-6 раз. По этому показателю качества и актуальности научных публикаций Россию опережают не только страны большой семерки, но Голландия и Китай.

В 2007 году доля отдельных государств в общем объеме производства высокотехнологичной продукции выглядела следующим образом: США — 36% (около 5% численности населения Земли); Европейский Союз — 18% (около 8%); Китай — 17% (около 20%); Япония — 16% (около 2%); Россия — 0,2-0,3% (около 2%). К техническому отставанию России следует добавить, что средний возраст работников на российских промышленных предприятиях в феврале 2009 г. составлял более 50 лет, а износ основных фондов — от 50 до 74%. Доля сырья в современном российском экспорте превышает 70%, а в СССР (1985) — менее 54%.

В контексте излагаемого показателен и другой пример. Среди 500 крупнейших компаний мира в 2006 г. находилось 37 нефтегазовых концернов. Из них три были российскими. Но среди ведущих компаний, производящих биотехнологии, компьютеры, ИТ-оборудование и программное обеспечение, российские фирмы отсутствуют.

В 2006 году доля России в мировом обороте наукоемкой продукции составляла 0,3%, а доля Китая — 6%. В то же время по данным МИДа России, в нашей стране проживают 12% ученых всего мира. Не совсем удовлетворительное положение дел в микроэлектронной промышленности наиболее ярко иллюстрирует отставание России от других стран. В 1990 году эта отрасль на 100% удовлетворяла потребности гражданского и военного секторов экономики. В 2005 году доля импортной продукции составила 93,7%, а отечественной — только 6,3%.

Стремительно растут бюджетные расходы государств на исследования, проводимые в области нанотехнологий. Впервые будущее этого революционного по своей сути научного направления предсказал еще в 50-х гг. XX столетия лауреат Нобелевской премии физик Ричард Фейнман. Тогда это казалось фантастикой. Но уже в 1998 г. на эти цели США выделили 200 млн дол., а Япония с Западной Европой — по 180 млн дол. В 2006 году безусловным лидером были США — 1351 млн дол. Япония на эти цели затратила 990 млн дол., Западная Европа — 1150 млн дол., а Россия — только 100 млн дол.

Ведущая роль мирового лидера в экономике США базируется на мощном научном потенциале. Цифры свидетельствуют о следующем. Из более 220 продолжающих работать лауреатов Нобелевской премии в области науки около 70% работали в США. Остальные лауреаты работают в следующих странах: 13 — в Великобритании; 11 — в Германии; девять — в Швейцарии; восемь — во Франции; четыре — в Японии; по три — в Дании, Швеции, Италии, Израиле и Австралии; по одному — в Канаде, Китае, Нидерландах, Бельгии и на Тайване.

В России из лауреатов Нобелевской премии остался только академик Ж. Алферов Для сравнения отметим, что в 1980 г. в СССР работали семь нобелевских лауреатов в области науки (академики Капица, Семенов, Басов, Прохоров, Канторович, Франк и Черенков).

Из примерно 40 живущих в мире лауреатов Филдовской медали (аналог Нобелевской премии для математиков) восемь являются гражданами России. Это второй показатель после США. Однако шесть из них работают в США и один во Франции. Всего в США работают 21 лауреат Филдовской премии, восемь — во Франции, пять — в Англии, два — в Японии, по одному — в ФРГ, Бельгии и России (Перельман).

Сам ход исторического развития общественных отношений, базирующихся на передовых технологиях, ставит перед современными государствами задачи, успешное решение которых требует огромного напряжения интеллектуальных и финансовых усилий. Несмотря на предпринимаемые усилия, из России наблюдается «утечка мозгов». Это свидетельствует об определенном скепсисе по отношению к успешному развитию в России научного инновационного процесса. По сведениям Национальной ассоциации инноваций, научная эмиграция из России в США в 2009 г. составила 48 000 человек, в Израиль — 12 000, в Австралию — 10 000. Только в США на постоянной основе трудятся около 1 млн российских ученых, которые создают более 25% американских технологических новинок.

Впервые РАН была создана Петром I как государственная организация. Президент Академии всегда назначался царем. В советское время президенты в соответствии с уставом академии избирались научным сообществом. Однако практически по любому серьезному вопросу негласно требовалось получение одобрения от курирующего науку отдела ЦК КПСС. В советский период во главе РАН стояли такие яркие личности, как академики Карпинский Александр Петрович (с 1917 по 1936 г.); Комаров Владимир Леонтьевич (с 1936 по 1945 гг.); Вавилов Сергей Иванович (с 1945 по 1951 г.); Несмеянов Александр Николаевич (с 1951 по 1961 г.); Келдыш Мстислав Всеволодович (с 1961 по 1975 г.); Александров Анатолий Петрович (с 1975 по 1986 г.); Марчук Гурий Иванович (с 1986 по 1991 г., умер 24 марта 2013 г.). С 1991 года Президентом РАН является академик Осипов Юрий Сергеевич. 30 мая 2008 г. он был переизбран на очередной пятилетний срок.

Выдающийся российский ученый академик Владимир Вернадский считал, что наука должна быть свободна. Организация научной работы должна принадлежать «свободному научному творчеству» ученых. Задачей государства должна быть «не государственная организация науки, а государственная помощь научному творчеству нации».

В современной России президент РАН также избирается научным сообществом и утверждается Президентом РФ. В соответствии с Уставом РАН «избранный общим собранием президент Российской академии наук вступает в должность после его утверждения Президентом Российской Федерации». До процедуры утверждения вновь избранный президент считается исполняющим обязанности. «Если Президент РФ принимает решение о неутверждении президента Российской академии наук, избранного общим собранием, вновь избранный президиум РАН назначает из состава избранных вице-президентов РАН исполняющего обязанности президента».

Правительство РФ уполномочено утверждать Устав РАН, а также определять численность академиков и членов-корреспондентов. В 2006 году 2/3 их численности были старше 70 лет.

Процедура избрания в РАН разбита на три этапа. Вначале за кандидата голосует секция, затем — отделение. На третьем этапе голосование проходит на Общем собрании РАН. В соответствии с уставом академии в выборах действительных членов РАН участвуют только академики.

В выборах членов-корреспондентов участвуют все члены РАН. Выборы проводятся не реже одного раза в три года. Члены РАН избираются на пожизненный срок.