Государственный контроль (надзор) на транспорте
Государственный контроль (надзор) на транспорте регламентируется, как отмечено выше, транспортными уставами, кодексами и изданными на их основе нормативными актами. Так, согласно ст. 28 ВК РФ, целью государственного надзора в области гражданской авиации является обеспечение безопасности полетов воздушных судов, авиационной безопасности (защищенности авиации от незаконного вмешательства) и качества выполняемых в гражданской авиации работ и оказываемых услуг. Контроль осуществляется путем проведения плановых и внеплановых проверок. Закон регламентирует основания и порядок проведения проверок. К отношениям, связанным с осуществлением государственного надзора и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей в гражданской авиации, как и на других видах транспорта, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ (ред. от 12.03.2014) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» с учетом установленных транспортным законодательством особенностей. ВК РФ определяет службы, ответственные за обеспечение безопасности (службы авиационной безопасности аэродромов или аэропортов, подразделения ведомственной охраны федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области транспорта, а также органы внутренних дел, службы авиационной безопасности эксплуатантов, а также уполномоченные органы, наделенные этим правом федеральными законами); организационно-правовые формы обеспечения безопасности (предотвращение доступа посторонних лиц и транспортных средств в контролируемую зону аэропорта или аэродрома; охрана воздушных судов на стоянках; предполетный и послеполетный досмотра, передача персональных данных пассажиров воздушных судов в автоматизированные централизованные базы персональных данных о пассажирах и др.); организационно-правовые формы контроля за обеспечением авиационной безопасности, полномочия контролирующих органов; требования к проведению расследования авиационных происшествий.
Аналогичные положения установлены другими транспортными уставами и кодексами. Так, на морском транспорте государственный надзор осуществляется в целях обеспечения безопасности судоходства, охраны человеческой жизни на море, безопасности портовых сооружений, в целях надлежащего качества оказания услуг и выполнения работ. Статья 6 КТМ РФ установлено, что государственный надзор за торговым мореплаванием — компетенция федерального органа исполнительной власти по надзору в сфере транспорта, в части обеспечения безопасности плавания судов рыбопромыслового флота в районах промысла при осуществлении рыболовства — федерального органа исполнительной власти в области рыболовства. Федеральный орган исполнительной власти по надзору в сфере транспорта осуществляет расследование аварий или инцидентов на море в соответствии с положением, утвержденным федеральным органом исполнительной власти в области транспорта по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства и федеральным органом исполнительной власти в области обороны. Государственный надзор за спортивными парусными судами, прогулочными судами, а также маломерными судами, используемыми в некоммерческих целях, осуществляется в порядке, установленном Правительством РФ.
На внутреннем водном транспорте государственный надзор осуществляется в целях обеспечения безопасности судоходства, охраны человеческой жизни на внутренних водных путях, безопасности портовых и судоходных гидротехнических сооружений и внутренних водных путей, а также в целях обеспечения надлежащего качества оказания услуг и выполнения работ (ст. 4 КВВТ РФ). Орган государственного надзора в соответствии с положением о расследовании транспортных происшествий на ВВТ, утвержденным федеральным органом исполнительной власти в области транспорта, осуществляет расследование транспортных происшествий. Этот орган обеспечивает также надзор за деятельностью капитанов бассейнов внутренних водных путей по осуществлению государственного портового контроля.
Государственный надзор в области автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта проверяет соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем при осуществлении своей деятельности требований, установленных Уставом автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами. Устав, как и другие транспортные уставы и кодексы, определяет виды проводимых проверок, основания их проведения, компетенцию должностных лиц, осуществляющих контроль.
Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю (надзору) на транспорте, является Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор). Так, Ространснадзор осуществляет контроль (надзор) в сфере гражданской авиации, использования воздушного пространства Российской Федерации, аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации, авиационно-космического поиска и спасания, морского (включая морские порты), внутреннего водного, железнодорожного транспорта, автомобильного и городского наземного электрического транспорта (кроме вопросов безопасности дорожного движения), промышленного транспорта и дорожного хозяйства, а также обеспечения транспортной безопасности в этой сфере и на метрополитене. Положение о Ространснадзоре утверждено постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 № 398 (ред. от 02.11.2013).
В полномочиях Ространснадзора — контроль и надзор за соблюдением законодательства РФ, в том числе международных договоров: о гражданской авиации; торговом мореплавании; внутреннем водном транспорте, о порядке осуществления международных автомобильных перевозок (транспортный контроль) (за исключением пунктов пропуска через государственную границу РФ); о безопасности движения и эксплуатации транспорта, об обеспечении пожарной безопасности, транспортной (антитеррористической) безопасности; о перевозке опасных грузов. Служба осуществляет лицензирование видов деятельности, отнесенных к ее компетенции; выдает разрешительные и другие документы, участвует в работе по определению технического состояния (комиссованию) транспортных средств, проводит аттестации, расследование аварий или инцидентов, выполняет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета в установленном объеме и пр.
Ространснадзор имеет свои территориальные органы. Изданы нормативные акты — от постановлений Правительства РФ (например, от 26.05.2011 № 418) до приказов Ространснадзора, посвященных вопросам осуществления органами Ространснадзора возложенных на них функций; административные регламенты по осуществлению важнейших надзорных функций (утверждаются приказами Минтранса).
Государственные транспортные инспекторы вправе запрашивать информацию и документы, необходимые входе проведения проверки; беспрепятственно по предъявлении установленных документов посещать и обследовать используемые юридическими лицами, физическими лицами, объекты инфраструктуры транспорта, подвижной состав, суда, проводить необходимые исследования, испытания, измерения, расследования, экспертизы и другие мероприятия по контролю; выдавать предписания об устранении нарушений составлять протоколы об административных правонарушениях, рассматривать дела об указанных административных правонарушениях и принимать меры по их предотвращению направлять в уполномоченные органы материалы, связанные с нарушениями обязательных требований, для решения вопросов о возбуждении уголовных дел по признакам преступлений.
К органам, контролирующим деятельность на транспорте, относятся органы федерального государственного пожарного надзора, экологического надзора, санитарно-эпидемиологического надзора, надзора в области промышленной безопасности, надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, метрологического надзора (п. 8 ст. 5 К.ВВТ и др.). Таким образом, к названным органам относятся органы
Государственной противопожарной службы, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федеральной службы по труду и занятости, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Государственной санитарно-эпидемиологической службы, Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии.
В частности, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере защиты прав потребителей, а также по организации и осуществлению федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора и федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей в том числе на транспорте. Введены должности главных государственных санитарных врачей на транспорте и их заместителей (Положение о Роспотребнадзоре, утвержденное постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 332 (ред. от 02.11.2013). Служба принимает нормативные правовые акты по расчету цен и тарифов, имеющих отношение к транспорту (тарифов на услуги по проведению оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств; транспортировку газа, нефти, нефтепродуктов по трубопроводам; тарифы, сборы и плату в сфере предоставления услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования тарифы, услуги в транспортных терминалах, портах, аэропортах; ставки сборов за аэронавигационное обслуживание пользователей воздушного пространства; тарифы на ледокольную проводку судов, ледовую лоцманскую проводку судов в акватории Северного морского пути и др.).
Федеральный закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О техническом регулировании» регулирует отношения, возникающие при разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований к зданиям, процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации; оценке соответствия. Закон предусматривает применение технических регламентов — документов, устанавливающих обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования, в частности, к процессам перевозки. Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, а также в сфере технологического и атомного надзора, функции по контролю и надзору в сфере промышленной безопасности, безопасности электрических и тепловых установок и сетей, безопасности гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений, а также гидротехнических сооружений, полномочия по осуществлению надзора за которыми переданы органам местного самоуправления), а также специальные функции в области государственной безопасности в указанной сфере. Положение о службе утверждено постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 № 401 (ред. от 26.12.2013).
Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору осуществляет контроль за соблюдением требований законодательства РФ в сфере ветеринарии и карантина растений на государственной границе РФ (включая пункты пропуска через государственную границу) и на транспорте, включающих требования по обеспечению охраны территории Российской Федерации от заноса из иностранных государств и распространения заразных болезней животных, вредителей растений, возбудителей болезней растений, а также растений (сорняков) карантинного значения, ввоза опасных в ветеринарно-санитарном и фитосанитарном отношении поднадзорных грузов (Положение о службе, утвержденное постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 327 (ред. от 02.11.2013).
Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору осуществляет надзор за соблюдением требований промышленной безопасности при транспортировании опасных веществ (постановление Правительства РФ от 30.07.2004 № 401 (ред. от 26.12.2013).
Федеральная налоговая служба осуществляет контроль за соблюдением налогового законодательства на транспорте (Положение о службе, утвержденное постановлением Правительства РФ от 30.09.2004 № 506 (ред. от 02.11.2013). Административно-властные полномочия в сфере государственного управления морскими портами, предусмотренные нормативными правовыми актами, осуществляют администрации морских портов, являющиеся федеральными государственными учреждениями (постановление Правительства РФ от 25.09.2002 № 705 (ред. от 14.11.2011). Капитан морского порта является должностным лицом, выполняющим функции по обеспечению безопасности мореплавания и порядка в морском порту. Капитан подчиняется непосредственно Федеральному агентству морского и речного транспорта. Положение о нем утверждено приказом Минтранса РФ от 19.12.2006 № 156. Капитан морского порта осуществляет обеспечение безопасности мореплавания и порядка в морском порту; регулирование захода судов в морской порт и выхода их из морского порта; осмотры судов, включая проверку судовых документов, дипломов и подтверждений к дипломам, квалификационных и специальных свидетельств членов экипажей судов, контроль за соответствием загрузки судна правилам погрузки и перевозки грузов; проверку деятельности систем управления движением судов, контроль за деятельностью лоцманской службы, за ледокольной проводкой судов на подходах к морскому порту и в пределах его акватории. Капитан морского порта осуществляет регистрацию судов и выдачу соответствующим судам в установленном порядке судовых документов; регистрацию права собственности на суда, выдачу соответствующих документов, ведет расследование аварийных случаев с судами; привлекает находящиеся в морском порту суда к участию в спасании людей и судов, терпящих бедствие.
Капитан морского порта возглавляет администрацию морского порта, которая обеспечивает безопасность плавания судов в акватории морского порта, на подходах к нему, а также стоянки судов в морском порту; порядка в морском порту; принятие мер по защите морского судоходства и объектов инфраструктуры морского порта от актов незаконного вмешательства; взаимодействие с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти по вопросам различных видов государственного контроля (надзора): ветеринарного, таможенного и др., руководство мероприятиями по предотвращению загрязнения акватории морского порта и др. Одна из основных функций — осуществление государственного портового контроля (ст. 11 Федерального закона от 08.11.2007 № 261-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»),
На речном транспорте созданы администрации бассейнов внутренних водных путей. Капитан бассейна ВВП возглавляет инспекцию государственного портового контроля, входящую в состав администрации бассейна внутренних водных путей (далее — АБВВП), непосредственно подчиняется Росморречфлоту. Имеется приказ Минтранса России от 17.08.2012 № 314 «Об утверждении Положения о капитане бассейна внутренних водных путей». Портовый контроль включает проверку соблюдения на судах и иных плавучих объектах, находящихся в бассейне ВВП, требований к оборудованию, конструкциям, машинам, механизмам судов, спасательным и иным средствам, требований обеспечения безопасной эксплуатации таких судов и иных плавучих объектов, профессиональных и квалификационных требований к членам экипажей судов.
В соответствии с Положением о Российском Речном регистре (утверждено приказом Минтранса РФ от 16.01.1995 № 3 (ред. от 31.07.1998)
Регистр является федеральным государственным учреждением классификации и технического надзора за судами внутреннего и смешанного (река—море) плавания при Министерстве транспорта РФ. Российский Речной Регистр выполняет также функции государственного надзора за безопасностью судоходных гидротехнических сооружений в части организации и обеспечения технического контроля. В состав Регистра входит Центр безопасности судоходных гидротехнических сооружений.
Государственная инспекция по маломерным судам Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее — ГИМС МЧС) входит в систему Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России). Положение о ГИМС МЧС утверждено постановлением Правительства РФ от 23.12.2004 № 835 (ред. от 08.11.2013).
В систему ГИМС входят структурные подразделения центрального аппарата МЧС России, территориальные органы Государственной инспекции по маломерным судам в составе территориальных органов МЧС России, государственные инспекторы по маломерным судам, а также соответствующие подразделения и организации МЧС России. ГИМС осуществляет свою деятельность в отношении самоходных судов внутреннего плавания и иных плавучих объектов, имеющих определенные характеристики, баз (сооружений) для стоянок маломерных судов и иных плавучих объектов (средств), пляжей, мест массового отдыха на водоемах, переправ. Ее основными задачами являются: осуществление государственного и технического надзора за маломерными судами и базами (сооружениями) для их стоянок и их пользованием во внутренних водах и в территориальном море Российской Федерации; обеспечение безопасности людей на водных объектах, организация надзора и контроля за выполнением требований по обеспечению безопасности людей, участие в разработке правил классификации маломерных судов; организация контроля за соблюдением правовых актов, регламентирующих порядок пользования маломерными судами, базами для их стоянок, пляжами, переправами и наплавными мостами.
ГИМС МЧС осуществляет классификацию, регистрацию, учет, первичные и ежегодные технические освидетельствования и осмотры маломерных судов, присвоение им государственных (бортовых) номеров, выдачу судовых билетов и иных документов. Устанавливает обязательные условия, нормы и технические требования по пассажировместимости, грузоподъемности, предельной мощности и т.д. маломерных судов. Проводит в установленном порядке регулярные проверки маломерных судов на соответствие техническим нормативам выбросов в атмосферный воздух вредных (загрязняющих) веществ. Осуществляет учет аварий и происшествий с маломерными судами, несчастных случаев с людьми на воде; учет, ежегодное техническое освидетельствование баз маломерного флота. Участвует в поиске и спасании людей на водных объектах.
В настоящее время в системе органов прокуратуры создана единая централизованная система транспортных прокуратур, включающая Управление по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере Генеральной прокуратуры РФ, транспортные прокуратуры на правах прокуратур субъектов РФ и — на правах районных прокуратур. Генеральным прокурором были изданы приказы от 21 ноября 2007 г. № 186 «Об организации надзора за исполнением законов на транспорте и в таможенных органах» (документ утратил силу в связи с изданием Приказа Генпрокуратуры РФ от 15.07.2011 № 211) и от 7 мая 2008 г. № 84 (ред. от 30.01.2013) «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур». Согласно этим приказам, приоритетным направлением деятельности транспортных прокуратур является надзор за исполнением законов на железнодорожном, речном, морском и воздушном транспорте. Надзор за исполнением законов на других видах транспорта, в частности, в автотранспортной сфере осуществляют территориальные прокуратуры. В Москве и Санкт-Петербурге, учитывая социальную значимость метрополитена, протяженность линий, количество станций, число работников предприятия, а также высокий пассажиропоток, созданы прокуратуры метрополитенов на правах районных. Их деятельность контролируют соответственно прокуратуры Москвы и Санкт-Петербурга.
В системе органов внутренних дел имеется система органов внутренних дел на транспорте (далее ОВДТ). Указом Президента РФ от 24.12.2009 № 1468 (ред. от 01.03.2011) «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации» была проведена реформа органов внутренних дел, в том числе и на транспорте. В июле 2010 г. образовано Главное Управление на транспорте МВД России (ГУТ МВД РФ). В его состав вошло восемь Управлений на транспорте по федеральным округам. Основные задачи и функции ОВДТ — обеспечение правопорядка и общественной безопасности, защита граждан от противоправных посягательств на объектах железнодорожного, воздушного и водного транспорта. Выполнение соответствующих задач и функций на других видах транспорта — компетенция территориальных ОВД. Приказом МВД № 598 от 10 июля 2008 г. «Об организации взаимодействия между органами внутренних дел на транспорте и МВД, ГУВД, УВД по субъектам РФ, органами внутренних дел в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах и разграничении объектов оперативного обслуживания» определен перечень объектов транспорта, находящихся в оперативном обслуживании органов внутренних дел на транспорте.
Государственная инспекция безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел РФ (Госавтоинспекция) осуществляет специальные контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения. Положение о Госавтоинспекции утверждено Указом Президента РФ от 15.06.1998 №711 (ред. от 01.06.2013).
Госавтоинспекция обеспечивает соблюдение юридическими лицами независимо от формы собственности, должностными лицами и гражданами нормативных правовых актов по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения, проведение мероприятий по предупреждению дорожно-транспортных происшествий и снижению тяжести их последствий в целях охраны жизни, здоровья и имущества граждан, защиты их прав и законных интересов, а также интересов общества и государства.
Органы управления и подразделения Госавтоинспекции образуют систему Госавтоинспекции, в которую входят федеральный орган управления Госавтоинспекции, органы управления Госавтоинспекции министерств (главных управлений, управлений) внутренних дел по субъектам РФ (далее — органы управления Госавтоинспекции по субъектам РФ), подразделения Госавтоинспекции управлений (отделов) внутренних дел по районам, городам и иным муниципальным образованиям, в том числе по нескольким муниципальным образованиям, подразделения Госавтоинспекции управлений (отделов) внутренних дел в закрытых административно-территориальных образованиях, а также специализированные и иные подразделения Госавтоинспекции.