Административное право Российской Федерации

Разграничение полномочий в сфере управления транспортной сферой, органы управления, их компетенция


Федеральные органы государственной власти формируют правовую основу, предназначенную регламентировать функционирование транспортной сферы и контролируют их исполнение, осуществляют государственное регулирование деятельности в области подтверждения соответствия транспортных услуг обязательным требованиям, формирование и реализацию концепции обеспечения безопасности на транспорте, включающую, в частности, безопасность движения и эксплуатации транспорта, антитеррористическую безопасность, экологическую безопасность, т.е. защиту окружающей среды и населения от вредного воздействия транспорта; регулируют и защищают права участников транспортного процесса, в том числе клиентов транспортных организаций, пассажиров; устанавливают основы транспортной политики, разрабатывают федеральные программы развития транспорта.

В ведении Российской Федерации находятся федеральный транспорт и пути сообщения, определение статуса и защита территориального моря, воздушного пространства (ст. 71 Конституции РФ).

В совместном ведении РФ и ее субъектов — осуществление мер по борьбе с катастрофами, ликвидация их последствий (ст. 72 Конституции РФ). Вопросы транспортного обслуживания населения субъекта РФ не отнесены к указанному совместному ведению. Соответственно, в силу ст. 73 Конституции РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти в решении вопросов транспортного обслуживания. В основном субъекты РФ издают законы, регулирующие только отношения в сфере пригородного и межмуниципального сообщения1Ванеев О.Н. Транспортное обслуживание населения на муниципальном уровне: к проблеме законодательного регулирования //Транспортное право. 2010. № 3.. Например, Закон Удмуртской Республики от 15 октября 2008 г. № 38-P3 «Об организации транспортного обслуживания населения автомобильным пассажирским транспортом на пригородных и междугородных маршрутах межмуниципального сообщения в Удмуртской Республике»; Закон Вологодской области от 8 октября 2009 г. № 2106- 03 «Об организации транспортного обслуживания населения на территории Вологодской области»; Закон Республики Марий Эл от 14 июля 2009 г. «Об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом на территории Республики Марий Эл» и др.

Согласно ст. 4 Федерального закона РФ от 10.12.1995 № 196-ФЗ (ред. от 25.11.2013) «О безопасности дорожного движения», соответствующее законодательство состоит из федеральных законов и иных нормативных правовых актов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, которыми регулируется обеспечение безопасности дорожного движения по вопросам, не отнесенным к исключительной компетенции Российской Федерации, устанавливаются мероприятия по организации дорожного движения. Пункт 1 ст. 6 этого закона не относит к исключительной компетенции РФ вопросы организации деятельности городского, пригородного и междугородного транспорта. Согласно ст. 3, субъекты РФ вне пределов компетенции Российской Федерации самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения.

Органы местного самоуправления наделены полномочиями по регулированию деятельности транспортных предприятий на территории муниципальных образований и организации транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, по утверждению маршрутов и графиков движения транспорта. Так, п. 7 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа отнесено создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания в границах городского округа. К компетенции органов местного самоуправления относится и дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также иных полномочий в области использования автомобильных дорог и дорожной деятельности, создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения (ст. 14). Указанные органы в рамках своей компетенции размещают заказы на выполнение работ по строительству или реконструкции объектов транспорта (ст. 65 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ (ред. от 30.12.2012) «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», документ утратил силу с 1 января 2014 г. в связи с принятием Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ).

Важна роль органов государственной власти и органов местного самоуправления субъектов РФ в развитии метрополитенов. Постановлением Правительства РФ от 07.12.2010 № 1006 «О дополнительных мерах по развитию метрополитенов в Российской Федерации» установлено, что эти органы в соответствии с земельным и градостроительным законодательством при строительстве подземных линий и объектов метрополитена предоставляют земельные участки, на которых могут осуществляться мероприятия по их подготовке (перенос инженерных сетей, демонтаж и разборка зданий и сооружений, освобождение территорий от зеленых насаждений) для размещения базовых и промежуточных строительных площадок, а после завершения строительства линий и объектов метрополитена — мероприятия по благоустройству этих земельных участков.

В соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 № 115-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О концессионных соглашениях», а также постановлением Правительства РФ от 22.12.2006 № 791 (ред. от 14.05.2013) государственный орган субъекта РФ заключает концессионные соглашения в отношении конкретных объектов, входящих в состав метрополитена и другого транспорта общего пользования (типовое соглашение утверждено названным постановлением). Соглашение подписывается с коммерческой организацией или индивидуальным предпринимателем, выигравшим конкурс. Концессионер обязуется создать и реконструировать объекты этого транспорта.

Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, в том числе в сфере транспорта, определяет основные направления транспортной политики государства. В частности, в Послании Президента РФ Федеральному собранию РФ от 12.12.2012 сказано: «Нам необходим настоящий прорыв в строительстве дорог. В предстоящее десятилетие нужно как минимум удвоить объем дорожного строительства. Важнейший приоритет развития — это региональная авиация, а также морские порты, Северный морской путь, БАМ, Транссиб, другие транзитные коридоры. Обо всем это нужно не только думать, над всем этим нужно настойчиво работать. Нам нужно обеспечить в полном смысле транспортную связанность, единство всей российской территории».

Правительство РФ в пределах своих полномочий организует исполнение транспортного законодательства, осуществляет систематический контроль за этим исполнением со стороны федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, принимает меры по устранению нарушений законодательства, руководит работой Минтранса и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность, организует реализацию транспортной политики, осуществляет регулирование в транспортной сфере; формирует федеральные целевые программы развития транспорта и обеспечивает их реализацию, обеспечивает единство экономического пространства, свободное перемещение товаров и др. Правительство РФ утверждает концепции, стратегии, программы развития транспорта (ст. 4, 12, 13 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (ред. от 07.05.2013) «О Правительстве Российской Федерации»).

Министерство транспорта РФ (Минтранс России) является федеральным органом исполнительной власти в области транспорта, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере гражданской авиации, использования воздушного пространства и аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации, авиационно-космического поиска и спасания, морского (включая морские порты), внутреннего водного, железнодорожного, автомобильного (включая проведение транспортного контроля в пунктах пропуска через государственную границу РФ), городского электрического (включая метрополитен) и промышленного транспорта, дорожного хозяйства, эксплуатации и обеспечения безопасности судоходных гидротехнических сооружений, обеспечения транспортной безопасности, а также государственной регистрации прав на воздушные суда и сделок с ними и организации дорожного движения в части организационно-правовых мероприятий по управлению движением на автомобильных дорогах.

Министерство обладает правом законодательной инициативы, а также самостоятельно принимает нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности: правила перевозок пассажиров, багажа, груза, правила формирования и применения тарифов, взимания сборов, правила продажи билетов, выдачи перевозочные документы; правила государственной регистрации флота, правила ведомственного (служебного) расследования аварийных происшествий на транспорте и многие другие (Положение о Минтрансе России утверждено постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 № 395 (ред. от 14.03.2014).

Министерство энергетики РФ (Минэнерго России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере топливно-энергетического комплекса, в том числе по вопросам магистральных трубопроводов нефти, газа и продуктов их переработки. Положение о Минэнерго России утверждено постановлением Правительства РФ от 28.05.2008 № 400 (ред. от 17.02.2014).

Минэнерго России утверждает нормативы технологических потерь углеводородного сырья при транспортировке сырья и продуктов его переработки трубопроводным транспортом; осуществляет полномочия собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций министерства в установленной сфере деятельности, в том числе имущества, переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным государственным учреждениям и казенным предприятиям, подведомственным министерству; осуществляет экономический анализ деятельности подведомственных государственных унитарных предприятий и утверждает экономические показатели их деятельности, проводит в подведомственных организациях проверки финансово-хозяйственной деятельности и использования имущественного комплекса. Созданы Межрегиональные управления Минэнерго России (по федеральным округам). Эти управления являются территориальными органами Минэнерго России, обеспечивающими взаимодействие министерства с органами государственной власти субъектов РФ и осуществление функций, возложенных на министерство, в границах соответствующего федерального округа (имеется приказ Минэнерго РФ от 21.04.2009 № 120 «Об утверждении Положения о территориальном органе Министерства энергетики Российской Федерации»),

Как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития, развития предпринимательской деятельности, защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, лицензирования, оценки регулирующего воздействия, аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия и т.д., регулирующее воздействие на транспортную сферу осуществляет и Министерство экономического развития РФ (Минэкономразвития России). Положение о Минэкономразвития России утверждено постановлением Правительства РФ от 05.06.2008 № 437 (ред. от 31.01.2014).

Указом Президента РФ от 21.05.2012 № 636 (ред. от 19.03.2014) «О структуре федеральных органов исполнительной власти» образовано Министерство РФ по развитию Дальнего Востока, на которое возложены, в частности, функции координации деятельности по реализации государственных программ и федеральных целевых программ, в том числе долгосрочных; управление федеральным имуществом (за установленным ограничением) и др. Таким образом, в компетенции этого Министерства вопросы, связанные с программами развития транспорта, управлением транспортными комплексами, относящимися к федеральному имуществу.

К транспортной сфере имеет отношение и Министерство регионального развития РФ (Минрегион России). Это министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социально-экономического развития субъектов РФ и муниципальных образований. Сфера социально-экономического развития имеет одной из важнейших своих «составляющих» транспортную сферу. Минрегион России самостоятельно принимает нормативные правовые акты, имеющие отношение к транспорту: порядок осуществления контроля за соблюдением на территориях субъектов РФ нормативов минимальной обеспеченности населения пунктами технического осмотра транспортных средств (постановление Правительства РФ от 26.01.2005 № 40 (ред. от 18.11.2013) «Об утверждении Положения о Министерстве регионального развития Российской Федерации и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»), Министерство здравоохранения РФ утверждает порядок проведения медицинского освидетельствования на наличие медицинских противопоказаний к управлению транспортным средством (Положение о Минздраве, утвержденное постановлением Правительства РФ от 19.06.2012 № 608 (ред. от 18.03.2014).

Имеется специфика органов, осуществляющих государственное управление на отдельных видах транспорта. Государственное регулирование деятельности в области гражданской авиации осуществляется Минтрансом РФ, его структурными подразделениями и территориальными органами; в области государственной авиации — Минобороны РФ. Организация деятельности в области государственной авиации и оперативное управление этой деятельностью осуществляются соответствующими уполномоченными органами, имеющими подразделения государственной авиации. Государственное регулирование в области экспериментальной авиации — уполномоченным органом в области оборонной промышленности.

В соответствии со ст. 5 Кодекса торгового мореплавания РФ государственное управление в области торгового мореплавания осуществляется, кроме Минтранса России, еще и федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства и другими федеральными органами исполнительной власти в пределах их компетенции. Согласно постановлению Правительства РФ от 12.06.2008 № 450 (ред. от 18.03.2014) «О Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации», это министерство (Минсельхоз России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере рыболовства, в том числе — в сфере обеспечения безопасности плавания судов рыбопромыслового флота и аварийно-спасательных работ в районах промысла при осуществлении рыболовства.

Федеральное агентство железнодорожного транспорта (Росжелдор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере железнодорожного транспорта, а также функции по оказанию государственных услуг в области обеспечения транспортной безопасности в этой сфере и на метрополитене. Положение о Росжелдоре утверждено постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 № 397 (ред. от 02.11.2013).

Росжелдор имеет свои территориальные органы. Агентство осуществляет размещение заказов и заключение государственных контрактов, полномочия собственника, функций компетентного органа Российской Федерации по перевозкам опасных грузов железнодорожным транспортом, принятие решений об открытии железнодорожных станций, об открытии для постоянной эксплуатации железнодорожных путей общего пользования и др., пономерной учет железнодорожного подвижного состава и контейнеров.

К компетенции Росжелдора относятся функции, направленные на обеспечение антитеррористической безопасности железнодорожного транспорта: категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств; ведение реестра этих объектов, утверждение результатов оценки их уязвимости; утверждение планов обеспечения транспортной безопасности, принятие решений об установлении границ охранных зон железных дорог. Росжелдор проводит работу по обязательному подтверждению соответствия продукции, добровольному подтверждению работ и услуг, а также по продлению сроков службы подвижного состава и технических средств, используемых на железнодорожном транспорте. Осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета в установленных пределах. Реализует меры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, включая выполнение соответствующих ведомственных целевых программ.

Федеральное агентство воздушного транспорта (Росавиация) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере воздушного транспорта (гражданской авиации), использования воздушного пространства Российской Федерации, аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации и авиационно-космического поиска и спасания, функции по оказанию государственных услуг в области транспортной безопасности в этой сфере, а также государственной регистрации прав на воздушные суда и сделок с ними. Положение о Росавиации утверждено постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 № 396 (ред. от 02.11.2013). Агентство осуществляет свою деятельность непосредственно, а также через свои территориальные органы и подведомственные организации. Росавиация размещает заказы и заключает государственные контракты, а также иные гражданско-правовые договоры на поставки товаров, оказание услуг, выполнение работ; осуществляет полномочия собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения функций в установленной сфере деятельности, в том числе имущества, переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным государственным учреждениям и казенным предприятиям, подведомственным Агентству; организует и проводит обязательную сертификацию, обязательную аттестацию авиационного персонала; организует использование воздушного пространства Российской Федерации; деятельность по медицинскому освидетельствованию авиационного персонала; организацию его обучения и повышения квалификации, разработку мероприятий по результатам расследования авиационных происшествий и инцидентов; ведение учета авиационных происшествий и инцидентов; аккредитацию органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров); утверждение учебных программ авиационных учебных центров по подготовке авиационного персонала, лицензирование перевозок воздушным транспортом пассажиров и перевозок воздушным транспортом грузов; ведение реестра выданных лицензий, сертификатов (свидетельств); государственную регистрацию гражданских воздушных судов, гражданских аэродромов и аэропортов, ведение соответствующих государственных реестров.

Федеральное агентство морского и речного транспорта (Росморречфлот) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере морского (включая морские порты, за исключением морских терминалов, предназначенных для комплексного обслуживания судов рыбопромыслового флота) и речного транспорта, а также функции по оказанию государственных услуг в области обеспечения транспортной безопасности в этой сфере.

Росморречфлот осуществляет полномочия компетентного органа в области морского и внутреннего водного транспорта по выполнению обязательств, вытекающих из международных договоров Российской Федерации, в части выполнения функций по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом. Осуществляет свою деятельность непосредственно или через подведомственные организации. Положение о Федеральном агентстве морского и речного транспорта утверждено постановлением Правительства РФ от 23.07.2004 № 371.

Агентство осуществляет размещение заказов и заключение государственных контрактов на поставки товаров, оказание услуг, выполнение работ, полномочия собственника, организует оценку федерального имущества, определяет условия договоров о проведении оценки федерального имущества; закрепляет федеральное имущество в хозяйственном ведении и оперативном управлении федеральных государственных унитарных предприятий, учреждений; производит правомерное изъятие этого имущества; осуществляет контроль за распоряжением, использованием по назначению и сохранностью федерального имущества; проводит соответствующие проверки, организует проведение ревизий, принимает решение о проведении аудиторских проверок федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений; осуществляет согласование сделок с недвижимым имуществом; решений об участии унитарного предприятия в коммерческих и некоммерческих организациях и пр. Агентство организует проведение работ по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов: мероприятия по защите морского судоходства от незаконных актов, направленных против безопасности мореплавания; диспетчерское регулирование движения судов по внутренним водным путям России, проведение работ по содержанию ВВП, судоходных гидротехнических сооружений на них обучение и повышение квалификации специалистов в области морского и речного транспорта; координацию деятельности поисковых и аварийно-спасательных служб, осуществляет оформление и выдачу паспортов моряка, ведение Реестра морских портов Российской Федерации; осуществляет аккредитацию специализированных организаций в области обеспечения транспортной безопасности, категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, ведение реестра этих объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, включая категорированные объекты, утверждает результаты проведенной оценки уязвимости объектов, утверждает планы обеспечения их транспортной безопасности, осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Агентства и реализацию возложенных на Агентство функций.

В качестве примера регулирующего воздействия государства на сферу торгового мореплавания явилось принятие Федерального закона от 20 декабря 2005 г. № 168-ФЗ (ред. от 29.11.2012), который инициировал создание Российского Международного реестра судов (далее — РМРС). Принятие закона № 168-ФЗ обусловлено практикой, начало которой положено в середине XX в.: регистрацией судов под так называемым «удобным флагом», что привело к резкому сокращению флота, плавающего под флагом РФ. Закон был призван вернуть флот под российский флаг. Хотя Закон и имеет такое название, отдельный законодательный акт о создании РМРС отсутствует. «Создание» РМРС осуществлено путем дополнения отдельных положений Кодекса торгового мореплавания РФ и ряда других законов.

Согласно постановлению Правительства РФ от 11.06.2008 № 444 (ред. от 25.02.2014) «О Федеральном агентстве по рыболовству», это агентство (Росрыболовство) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по государственному надзору за торговым мореплаванием в части обеспечения безопасности плавания судов рыбопромыслового флота в районах промысла при осуществлении рыболовства; по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере рыбохозяйственной деятельности, обеспечения безопасности плавания судов рыбопромыслового флота и аварийно-спасательных работ в районах промысла при осуществлении рыболовства, а также в сфере производственной деятельности на судах рыбопромыслового флота и в морских портах в отношении морских терминалов, предназначенных для комплексного обслуживания судов рыбопромыслового флота. Росрыболовство имеет свои территориальные органы, статус которых определяется соответствии Типовым положением об этих органах, утвержденным приказом Росрыболовства.

Федеральное дорожное агентство (Росавтодор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере автомобильного транспорта и дорожного хозяйства, в том числе в области учета автомобильных дорог, а также функции по оказанию государственных услуг в области обеспечения транспортной безопасности в этой сфере и на городском наземном электрическом транспорте. Положение о нем утверждено постановлением Правительства РФ от 23.07.2004 № 374 (ред. от 02.11.2013).

Росавтодор осуществляет следующие полномочия: размещение заказов и заключение государственных контрактов на поставки товаров, оказание услуг, выполнение работ, полномочия собственника в отношении федерального имущества, обеспечение соответствия состояния автомобильных дорог общего пользования федерального значения установленным правилам, стандартам, техническим нормам и другим нормативным документам; учет показателей состояния безопасности, приемку в эксплуатацию законченных строительством, реконструкцией и ремонтом участков автомобильных дорог общего пользования федерального значения; учет автомобильных дорог, ведение единого их реестра, аккредитации специализированных организаций в области обеспечения транспортной безопасности, категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, ведение реестра этих объектов, выдачу разрешений на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, а также на ввод в эксплуатацию автомобильных дорог, утверждение результатов оценки уязвимости объектов, планов обеспечения их транспортной безопасности; осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Агентства и реализацию возложенных на Агентство функций.

Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии имеет полномочия, изложенные в п. 5 Положения об этом агентстве (утверждено постановлением Правительства РФ от 17.06.2004 № 294 (ред. от 02.11.2013). Кроме общих полномочий агентства, которые имеют отношение и к транспорту (по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере технического регулирования и обеспечения единства измерений), оно выполняет функции компетентного административного органа Российской Федерации в соответствии с Соглашением о принятии единообразных технических предписаний для колесных транспортных средств, предметов оборудования и частей, которые могут быть установлены и использованы на колесных транспортных средствах, и об условиях взаимного признания официальных утверждений, выдаваемых на основе этих предписаний, заключенным в г. Женеве 20 марта 1958 г.

Согласно постановлению Правительства РФ от 01.11.2007 № 734 (ред. от 02.11.2013) «О Федеральном агентстве по обустройству государственной границы Российской Федерации», агентство организует обеспечение единообразного применения требований к проектированию, строительству, реконструкции, оборудованию и техническому оснащению зданий, помещений и сооружений, необходимых для организации транспортного и иного контроля, осуществляемого в пунктах пропуска через государственную границу РФ, обеспечение функционирования (эксплуатации) зданий, помещений и сооружений, необходимых для этого контроля, заключает в отношении этого имущества договоры аренды и договоры безвозмездного пользования; предоставляет помещения для размещения подразделений государственных контрольных органов.

Isfic.Info 2006-2021