Цели, задачи, организационно-правовые формы государственного управления в сфере транспорта

Названные цели, задачи и формы определяются в законодательстве, доктринах, стратегиях, программах развития транспорта и социально- экономического развития страны в целом. Следует отметить, что в законодательстве, регламентирующем различные отрасли транспорта, в одних случаях указываются, например, цели и задачи «государственного регулирования», а в других — «государственного управления». Так, в соответствии со ст. 4 Федерального закона «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» государственное регулирование в области железнодорожного транспорта общего пользования осуществляется в целях обеспечения баланса интересов государства, пользователей услугами этого транспорта и организаций железнодорожного транспорта общего пользования; обеспечения целостного, эффективного, безопасного и качественного функционирования железнодорожного транспорта общего пользования, а также его комплексного развития. Государственное регулирование в области железнодорожного транспорта необщего пользования осуществляется в целях обеспечения безопасного и качественного функционирования этого транспорта; обеспечения непрерывности перевозочного процесса, осуществляемого совместно с владельцами инфраструктур и перевозчиками; беспрепятственного доступа пользователей услугами железнодорожного транспорта, перевозчиков, владельцев инфраструктур к услугам, оказываемым владельцами железнодорожных путей необщего пользования.

Организационно-правовые формы государственного регулирования в области железнодорожного транспорта, предусмотренные указанным законом:

проведение государственной политики;
определение основы деятельности органов государственного регулирования в области железнодорожного транспорта;
утверждение обязательных для исполнения всеми участниками перевозочного процесса, иными физическими и юридическими лицами нормативных правовых актов и иных актов;
лицензирование отдельных видов деятельности в области железнодорожного транспорта;
организация обязательного подтверждения соответствия объектов, технических и программных средств, используемых на железнодорожном транспорте, и стандартизации таких объектов и средств;
регулирование в области железнодорожного транспорта в соответствии с законодательством РФ о естественных монополиях и антимонопольным законодательством;
определение порядка выдачи разрешений на примыкание к железнодорожным путям общего пользования строящихся, а также новых (восстановленных) железнодорожных путей общего пользования и железнодорожных путей необщего пользования;
выдача разрешений на закрытие (ограничение) движения по конкретным участкам железнодорожных путей общего пользования, влияющее на выполнение установленного графика движения поездов;
возложение обязанности по осуществлению отдельных перевозок железнодорожным транспортом на конкретных владельцев инфраструктур и перевозчиков в случаях возникновения угрозы социально-экономической стабильности, обороноспособности, безопасности государства и в иных предусмотренных законодательством РФ случаях с соответствующей компенсацией понесенных указанными владельцами инфраструктур и перевозчиками убытков;
организация и обеспечение воинских и специальных железнодорожных перевозок;
руководство мобилизационной подготовкой и гражданской обороной;
организация и осуществление государственного надзора;
установление порядка сбора, накопления и анализа статистической информации о деятельности в области железнодорожного транспорта;
установление приоритетов государственной политики в области железнодорожного транспорта общего пользования, обязательных для учета в производственной и иной деятельности владельцев инфраструктур, перевозчиков.

Аналогичные цели, задачи, формы государственного регулирования и управления — и на других видах транспорта. В частности, согласно ст. 7, 8 Воздушного кодекса РФ, организационно-правовыми формами государственного регулирования в сфере гражданской авиации являются: обязательные сертификация и аттестация, лицензирование деятельности (ст. 7, 8 ВК РФ). Специфика того или иного вида транспорта обусловливает особенности государственного регулирования и управления. Так, на воздушном транспорте осуществляется государственное регулирование использования воздушного пространства, т.е. установление общих правил осуществления такой деятельности, а также ответственности за их соблюдение. Цель, которую ставит перед собой это регулирование, — обеспечение безопасности использования воздушного пространства и равных прав пользователей.

Кодекс торгового мореплавания РФ в ст. 5 «Государственное управление в области торгового мореплавания» указывает лишь, что оно осуществляется уполномоченными органами и заключается в издании ими актов, содержащих нормы права, регулирующие отношения, возникающие из торгового мореплавания, в навигационно-гидрографическом обеспечении морских путей (ст. 5 КТМ). Примерно такие же формулировки содержит ст. 4 КВВТ РФ «Государственное регулирование в области внутреннего водного транспорта».

Цели управления транспортной сферой названы также в различных программах, стратегиях, посвященных транспорту. Так, в Транспортной стратегии до 2030 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 22.1 1.2008 № 1734-р., целью названо обеспечение интеграции России в глобальную транспортную систему и реализация транзитного потенциала российской экономики, удовлетворение потребностей экономики и общества в качественных транспортных услугах. Стратегией предусмотрено израсходовать на достижение этих целей и задач 170 трлн руб., одна треть из них — средства федерального бюджета. Эта цифра не является постоянной, она меняется с годами в сторону увеличения.

Разработаны отдельные стратегии, программы развития применительно к каждой отрасли транспорта, содержащие цели государственного управления этими отраслями. В утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17.06.2008 № 877-р «Стратегии развития железнодорожного транспорта в Российской Федерации до 2030 года» среди целей и задач государственного управления этим видом транспорта особое внимание уделено его антитеррористической защищенности, учитывая многосложность и высокую технологичность, большую протяженность железных дорог, а значит, уязвимость для террористических атак. К Стратегии прилагается «План мероприятий по ее реализации в 2008-2015 годах».

Транспортная стратегия РФ (утверждена Распоряжением Правительства РФ от 22.1 1.2008 № 1734-р) включает подпрограмму «Гражданская авиация». Постановлением Правительства РФ от 05.12.2001 № 848 (ред. от 02.11.2013) принята Федеральная целевая программе «Развитие транспортной системы России (2010—2015 годы)», которая также содержит подраздел, посвященный гражданской авиации. В этих подпрограммах целью государственного управления названы совершенствование инфраструктуры воздушного транспорта, развитие семи местных авиалиний, аэродромов для этих линий, решение проблемы кадрового голода. Распоряжением Правительства РФ от 29.12.2007 № 1974-р утверждена Концепция федеральной целевой программы «Модернизация Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации (2009-2015 годы)». В этом документе сформулирована цель, стоящая перед государственным управлением: модернизация Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации, преобразование ее в аэронавигационную систему России. Такое преобразование в свою очередь ставит целью создание единой системы организации использования воздушного пространства Российской Федерации и аэронавигационного обслуживания его пользователей, в том числе в зонах ее международной ответственности, в интересах эффективного использования этого пространства всеми пользователями, обеспечения национальной безопасности и развития экономики государства. Приняты генеральные схемы и стратегические планы развития воздушного транспорта до 2015, 2020 и 2030 гг., в которых вышеуказанные цели конкретизированы.

Имеются подзаконные нормативные акты, регламентирующие формы государственного регулирования в сфере гражданской авиации. Указом Президента РФ от 13.06.1996 № 904 «О государственном регулировании и государственной поддержке гражданской авиации и авиационной промышленности Российской Федерации» установлено, что государственное регулирование деятельности предприятий гражданской авиации и авиационной промышленности Российской Федерации включает в себя: разработку свода авиационных правил для авиакомпаний, аэропортов, других предприятий и персонала гражданской авиации; проведение сертификации всех юридических и физических лиц, осуществляющих любые виды деятельности, связанные с безопасностью полетов; лицензирование деятельности и инспектирование всех авиаперевозчиков с учетом способности обеспечения процесса перевозок, обязательного страхования и выполнения обязательств, вытекающих из Чикагской конвенции о Международной гражданской авиации, других международных договоров Российской Федерации; государственный контроль деятельности естественных монополий в системе гражданской авиации; государственный надзор за безопасностью полетов и соблюдением авиационных правил на территории Российской Федерации.

Цели государственного управления в сфере морского транспорта изложены в Морской доктрине Российской федерации на период до 2020 г. (утверждена указом Президента РФ от 27.07.2001), основанной на этой доктрине «Стратегии развития морской деятельности в РФ до 2030 года» (принята распоряжением Правительства РФ от 08.12.2010 № 2205-р), федеральных целевых программах, в частности, «Мировой океан», «Развитие транспортной системы России (2010-2015 годы)» (подпрограммы «Морской транспорт» и «Развитие экспорта транспортных услуг»), «Развитие гражданской морской техники на 2009—2016 годы», «Повышение эффективности использования и развитие ресурсного потенциала рыбохозяйственного комплекса в 2009—2014 годах», «Создание системы базирования Черноморского флота на территории Российской Федерации в 2005—2020 годах». В числе названных целей обеспечении внутригосударственных перевозок, особенно в регионах, где морской транспорт является безальтернативным видом транспорта; поддержание флота и прибрежно-портовой инфраструктуры на уровне, гарантирующем экономическую независимость и национальную безопасность государства, сокращение транспортных издержек, увеличение объемов внешнеторговых и транзитных перевозок через территорию страны. Для достижения этих целей сформулированы следующие долгосрочные задачи: формирование нормативной правовой базы морской деятельности, соответствующей нормам международного права и интересам Российской Федерации; обеспечение конкурентоспособности морского транспорта, создание условий для привлечения инвестиций и воспроизводства основных фондов; создание предпосылок для устойчивого пополнения флота, контролируемого российскими судоходным компаниями и зарегистрированного в реестрах судов Российской Федерации; развитие прибрежно-портовой инфраструктуры, увеличение экспорта услуг отечественными судоходными компаниями и морскими портами; повышение безопасности морских перевозок, охраны труда, защиты окружающей среды от возможных негативных последствий морской деятельности, в том числе путем установления специальных лицензионных условий и требований; регламентация порядка привлечения судов российских судоходных компаний к обеспечению мобилизационных потребностей государства путем совершенствования нормативной правовой базы и другие задачи. Цели и задачи государственного управления в сфере морского транспорта предполагается определить в отдельном законе. Так, разрабатывается проект закона «О государственном управлении морской деятельностью Российской Федерации».

Цель и задачи государственного управления ВВТ изложены в Концепции развития внутреннего водного транспорта Российской Федерации (утверждена распоряжением Правительства РФ от 03.07.2003 № 909-р), в соответствующих разделах Транспортной стратегии и в Федеральной целевой программы «Развитие транспортной системы России (2010-2015 годы)». Целью является превращение ВВТ в современную, высокоэффективную отрасль транспортного комплекса страны. Задачи: реконструкция ВВП, улучшение эксплуатационных параметров судоходных гидротехнических сооружений для повышения их пропускной способности; модернизация флота, развитие инфраструктуры ВВП, реконструкция портов, содействие развитию бизнеса, совершенствование государственного управления, в том числе: реструктуризация государственных учреждений и унитарных предприятий; совершенствование механизма управления объектами федеральной собственности; пополнение флота скоростными судами, создание рынка водного такси (первоначально в Москве и Московской области).

Цели государственного управления в сфере автотранспорта предусмотрены Указом Президента РФ от 27.06.1998 № 728 «О дополнительных мерах по развитию сети автомобильных дорог общего пользования в Российской Федерации», Федеральной целевой программой «Развитие транспортной системы России (2010-2015 годы)», в которой имеется отдельная подпрограмма «Автомобильные дороги», подпрограммой «Развитие скоростных автомобильных дорог на условиях государственно-частного партнерства» государственной программы «Развитие транспортной системы», утвержденной распоряжением Правительства РФ от 28.12.2012 № 2600-р, и др. Это развитие автомобильных дорог общего пользования, строительство скоростных автодорог, создание единой дорожной сети круглогодичной доступности для населения; увеличение протяженности автомобильных дорог общего пользования, соответствующих нормативным требованиям; повышение качества услуг, предоставляемых пользователям автомобильных дорог; обеспечение безопасности дорожного движения и получение дополнительных финансовых ресурсов на строительство, реконструкцию, ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования в Российской Федерации, создание и развитие сети платных автомобильных дорог общего пользования и др.

Имеются многочисленные программы, стратегии развития, в том числе отдельных регионов, в которых также сформулированы цели государственного управления в сфере транспорта. В частности, цель — развитие транспортной инфраструктуры — предусмотрена в утвержденной распоряжением Правительства РФ от 05.07.2010 № 1120-р Стратегии социально-экономического развития Сибири до 2020 г. Эта цель предусмотрена и в программах и стратегиях развития федеральных округов: Южного, Северо-Кавказского, Приволжского, Дальнего Востока, Байкальского региона и др.

Цели и задачи государственного управления транспортной сферой определены и в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. (утверждена распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р (ред. от 08.08.2009). Среди них — создание разветвленной транспортной сети, обеспечивающей высокий уровень межрегиональной интеграции и территориальной мобильности населения; поддержание высокого уровня национальной безопасности, включая безопасность населения от чрезвычайных ситуаций техногенного характера, модернизация транспортного сектора российской экономики, формирование новых центров социально-экономического развития, опирающихся на развитие энергетической и транспортной инфраструктуры,

Нельзя не упомянуть также Стратегию национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г., утвержденную указом Президента РФ от 12.05.2009 № 537. В ней, в частности, говорится о необходимости совершенствования транспортной инфраструктуры в интересах обороны страны, повышения качества жизни российских граждан. Цели и задачи государственного регулирования и управления в сфере транспорта, соответствующие целям его развития, могут быть изложены и в других документах. В частности, в Концепции внешней политики Российской Федерации (утв. Президентом РФ 12.02.2013). Так, согласно Концепции, государство принимает меры для закрепления за ним статуса ключевого транзитного направления по обеспечению торгово-экономических связей между Европой и Азиатско-Тихоокеанским регионом, в том числе посредством расширения участия в формируемых трансконтинентальных маршрутах грузоперевозок. Стратегическая цель — удовлетворение потребностей инновационного социально ориентированного развития экономики и общества в конкурентоспособных качественных транспортных услугах. В числе целей также формирование единого транспортного пространства на базе сбалансированного развития эффективной транспортной инфраструктуры; обеспечение доступности, объема и конкурентоспособности транспортных услуг для грузовладельцев, услуг для населения в соответствии с социальными стандартами; интеграция в мировое транспортное пространство и реализация транзитного потенциала страны; повышение уровня безопасности транспортной системы; снижение вредного воздействия транспорта на окружающую среду.

Одной из важнейших целей государственного управления на транспорте, как уже отмечалось выше, является обеспечение предупреждения актов незаконного вмешательства в его деятельность. Эта проблема регулируется и международным, и национальным законодательством. Из национального — в частности, Федеральным законом от 09.02.2007 № 16-ФЗ (ред. от 03.02.2014) «О транспортной безопасности». Он определяет цели и задачи обеспечения транспортной безопасности. Цели — устойчивое и безопасное функционирование транспортного комплекса, защита интересов личности, общества и государства от актов незаконного вмешательства. Основные задачи: нормативное правовое регулирование в области обеспечения транспортной безопасности; определение угроз совершения актов незаконного вмешательства; оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств; их категорирование; разработка и реализация требований и мер по обеспечению транспортной безопасности; подготовка специалистов; осуществление контроля (надзора) в области обеспечения транспортной безопасности.

В соответствии с Указом Президента РФ от 31 марта 2010 г. № 403 создана Комплексная система обеспечения безопасности населения на транспорте (утверждена распоряжением Правительства РФ от 30.07.2010 № 1285-р (ред. от 11.12.2013). Она конкретизирует цели и задачи государственного управления в этой части. В частности, это разработка и реализация единого комплекса мероприятий по обеспечению безопасности населения на транспорте, а также по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, включая оснащение объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств инженерно-техническими средствами и системами обеспечения транспортной безопасности; создание нормативной базы, интегрированной с соответствующими международными нормами; системы профессиональной подготовки, обучения и аттестации специалистов и должностных лиц, обеспечивающих безопасность, системы информирования и оповещения населения; системы мониторинга и государственного контроля (надзора) обеспечения безопасности населения на транспорте.