Административно-правовой режим чрезвычайного положения

Понятие, сущность и содержание чрезвычайного положения следует разграничивать с подобным подходом к понятию военного положения, являющегося другой формой особого правового режима, применение которого также предусмотрено законодательством РФ. В то же время ФКЗ «О чрезвычайном положении» наряду с ФКЗ «О военном положении» является одним из основных, вокруг которого формируется система чрезвычайного законодательства РФ. Поэтому имеются не только противоположные, но и объединяющие их черты.

Чрезвычайное положение представляет собой одну из разновидностей особых правовых режимов, устанавливаемых в соответствии с введением в действие предусмотренного Конституцией России ФКЗ «О чрезвычайном положении» (2001).

Чрезвычайное положение — это особый правовой режим деятельности органов государственной власти, допускающий введение ограничений правосубъектности физических и юридических лиц под угрозой ужесточения юридической ответственности в соответствии со ст. 56 Конституции РФ в качестве временной меры. Он устанавливается исключительно для обеспечения безопасности и защиты конституционного строя государства, а также интересов личности и общества.

Начало отражения и придания официального статуса института чрезвычайного положения в государственно-правовом механизме зарубежных стран относится к концу XVIII в. Впервые в мире во Франции 8 июля 1871 г. был принят закон «Об осадном положении». В последующем чрезвычайное законодательство Франции стало делиться на действительное осадное положение, вводимое в условиях военного времени; фиктивное военное положение, объявляемое не только на территории военных действий, но и во «внутренних общинах, не только в местности, осажденной неприятелем, но и в местности, осажденной мятежниками»¹См.; Гессен В.М. Исключительное положение. СПб.: Право, 1908. С. 155.. Закону «Об осадном положении» принадлежит определенная роль в поражении защитников Парижской Коммуны, выступивших против официальной власти Франции.

В последующем парламентские акты, регламентирующие правовой режим чрезвычайного положения, стали приниматься в большинстве европейских государств во второй половине XIX в.: в 1857 г. в Пруссии; в 1869 г. в Австро-Венгрии; в 1870 г. в Испании. Они были приняты в результате переосмысления опыта прошедших по территории Европы буржуазно-демократических революций.

14 августа 1881 г. в России было издано «Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия». В зависимости от степени беспорядков и характера угроз различалось несколько видов исключительного положения: положение усиленной охраны; положение чрезвычайной охраны; военное положение. Хотя это Положение вводилось в действие только как «чрезвычайная мера преходящего свойства» и являлось временным законом, рассчитанным на действие только в течение трех лет, но фактически оно действовало и интенсивно (пропорционально росту революционного движения) применялось на практике вплоть до 1917 г.

Отличительной особенностью чрезвычайного законодательства царской России было то, что его принятие рассматривалось в качестве ответной реакции монархии на зарождающееся и все более расширяющееся революционное движение. Это подчеркивается и в тексте рассматриваемого Положения. «Незыблемость основных начал великих преобразований минувшего царствования, а равно правильное и спокойное действие учреждений, на твердом основании общих законов установленных, составляют наиболее прочный залог благоденствия и преуспевание нашего Отечества. Мы не можем однако ж не признать, что прискорбные события и смута в государстве вызывают печальную необходимость допустить на время чрезвычайные меры преходящего свойства для водворения полного спокойствия и искоренения крамолы».

До 1988 года в советском законодательстве не предусматривалось такой правовой категории, как чрезвычайное положение. Объяснение этому следует искать в области официальной идеологической концепции. В странах «развитого социализма» применение чрезвычайных мер как ответной реакции государства на социальные конфликты официально не допускалось. Подобное было атрибутом только «стран капиталистического лагеря». Введение в действие чрезвычайного законодательства преподносилось как инструмент «откровенного насилия и надругательства над демократией»²См., например: Чрезвычайное законодательство ФРГ: монография / под ред. В.М. Чхиквадзе. М.: Юридическая литература. 1970. С. 6..

События, произошедшие в период распада СССР в Нагорно-Карабахской области и Агдамском районе Азербайджанской ССР, потребовали применения дополнительных, более жестких мер, направленных на усиление охраны общественного порядка и безопасности. Оказалось, что при острой необходимости использования жестких методов силового воздействия система законодательства СССР не предусматривала возможности применения государством достаточных правовых средств, направленных на предотвращение или ликвидацию таких последствий.

Этот факт обусловил необходимость принятия Верховным Советом СССР 11 декабря 1988 г. Закона СССР «Об изменениях и дополнениях

Конституции (Основного закона) СССР», позволявшего Президиуму Верховного Совета СССР (постоянно действующему органу государственной власти) в интересах защиты государства и безопасности граждан наряду с военным положением своими указами объявлять и чрезвычайное положение на территории всей страны или в отдельных ее местностях. В этих случаях предусматривалось введение особых форм государственного управления. На союзном уровне принимается Закон СССР «О правовом режиме чрезвычайного положения» (апрель 1990 г.). Затем принимается Закон РСФСР «О чрезвычайном положении» от 17 мая 1991 г.

Принятие законодательства о чрезвычайном положении осуществлялось в условиях распада СССР и формирования новых государств. Этот процесс не мог не отложить отпечатка на содержание принимаемых чрезвычайных законов. Например, несбалансированность в предметах ведения и объеме полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ привело к тому, что Президент РФ при введении чрезвычайного положения на отдельной территории обязан был согласовывать свои действия с органами власти этого региона. В противном случае Президент не имел права на принятие самостоятельного решения о применении таких мер.

В этот период предпринимаются первые попытки по осуществлению теоретических исследований содержания правового режима чрезвычайного положения в рассматриваемых условиях. Появляются публикации, посвященные анализу деятельности органов государственной власти в чрезвычайных условиях.

В Российской Федерации срок действия режима чрезвычайного положения, вводимого на всей территории страны, не может превышать 30 дней, а вводимого на части ее территории — 60 дней. По истечении этого срока действие режима прекращается или продлевается на такой же срок. Более двух лет (с 29 мая 1993 г.) периодически продлялось действие режима чрезвычайного положения на территории Пригородного района Северной Осетии в Российской Федерации.

Главное в содержании правового режима чрезвычайного положения является то, что он предусматривает внесение изменений в правовой статус субъектов, систему органов, осуществляющих управленческое воздействие, определяет меры, которые используются для урегулирования ситуации.

Чрезвычайное положение может вводиться лишь в условиях, когда обстоятельства, служащие основанием для его введения, представляют собой реальную и неизбежную угрозу безопасности граждан или конституционному строю государства, устранение которой невозможно без применения специальных мер. Статья 4 Международного Пакта о гражданских и политических правах (1966) определяет, что главным обстоятельством, лежащим в основе введения чрезвычайного положения в любом государстве, должно быть возникновение ситуации, при которой «жизнь нации находится под угрозой»³Международное гуманитарное право и права человека. М., 1990. № 13. С. 7..

В соответствии с содержанием Конституции РФ все правоотношения, связанные с действием особых правовых режимов, регулируются федеральными конституционными законами. Однако, исходя из принципа системности чрезвычайного законодательства, различные аспекты реализации положений федеральных конституционных законов «О чрезвычайном положении» и «О военном положении» находят свое отражение и в текстах иных федеральных законов. Такое положение ни в коей мере не противоречит требованиям Конституции РФ.

Проблема соотношения полномочий исполнительной и законодательной ветвей власти по порядку введения и обеспечения действия особого правового режима чрезвычайного положения является одной из сложных. С одной стороны, особый правовой режим предусматривает возможность ограничения конституционных прав и свобод субъектов права. Поэтому обоснованность принятия такого решения безусловно должна контролироваться высшим законодательным органом власти. С другой стороны, непосредственное участие главы государства или правительства в этом процессе на приоритетных ролях также должно быть обеспечено. Именно они в силу мобильности и оперативности своих действий наиболее эффективно могут оценить реальность и воздействовать на недопущение или минимизацию последствий от наступивших чрезвычайных ситуаций.

Исходя из содержания чрезвычайного законодательства РФ только Президент страны обладает правом объявления свои указом чрезвычайного положения. Главы исполнительной власти субъектов РФ таким правом не обладают. Процедура издания и утверждения такого указа в силу его исключительности содержит определенные упрощенные элементы порядка принятия федерального закона. В первую очередь это выражается в обязательности утверждения указа Советом Федерации Федерального собрания РФ.

В Указе должны быть приведены обстоятельства, служащие основанием для его введения, перечень и пределы чрезвычайных мер и исчерпывающий перечень ограничений прав и свобод граждан, определены государственные органы, отвечающие за осуществление чрезвычайных мер, и пределы их полномочий, границы территории введения чрезвычайного положения, время вступления в силу Указа, продолжительность введения этого режима.

Указ доводится до сведения населения через средства массовой информации. На период действия чрезвычайного положения могут устанавливаться:

особый режим въезда и выезда и ограничение свободы передвижения по территории его действия;
усиленная охрана общественного порядка и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения;
запрещение проведения массовых мероприятий;
ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра.

При введении чрезвычайного положения, вызванного социально- политическими причинами, дополнительно могут быть введены следующие меры:

комендантский час, запрещающий появление в определенное время в общественных местах без специальных пропусков и документов, удостоверяющих личность;
ограничение свободы печати и выступлений в средствах массовой информации путем осуществления цензуры. Также допускается временный запрет печатной продукции, временное изъятие звукоусиливающих технических средств и множительной аппаратуры;
приостановление после предупреждения деятельности политических партий, общественных объединений, которые своей работой препятствуют нормализации обстановки;
ограничение или запрещение продажи оружия, ядовитых веществ, спиртных напитков и др.

Если чрезвычайное положение вводится в условиях возникновения стихийных бедствий, аварий и катастроф, то могут применяться и другие меры: проведение эвакуации населения; введение карантина, особого порядка распределение продуктов питания; изменение режима работы предприятий; мобилизация трудоспособного населения для ликвидации последствий чрезвычайной ситуации.

Таким образом, в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод граждан с указанием пределов и сроков действия.

Не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные нормами международного права и ст. 20, 21, 23 (ч. 1), 24, 28, 34 (ч. 1), 40 (ч. 1), 46-54 Конституции РФ.

В местностях, объявленных на чрезвычайном положении, характер и полномочия органов государственной власти определяются в зависимости от оснований его введения. В одних случаях действующей системе исполнительных органов наряду с их полномочиями могут предоставляться дополнительные, определяемые чрезвычайной ситуацией. В других, более общественно опасных ситуациях могут вводиться новые формы государственного управления. В этом случае, во-первых, органы исполнительной власти могут быть поставлены в прямое подчинение президенту страны, либо назначаемому президентом органу (ст. 16 Закона). Во-вторых, могут быть специально созданы временные структуры (администрации, штабы). Им будут делегированы полностью или частично полномочия органов государственной власти (ст. 17).

В исключительных случаях при введении чрезвычайного положения по основаниям, указанным в п. «а» ст. 4 Закона, министру внутренних дел страны и директору ФСБ России может быть поручено создание совместного оперативного штаба и назначение коменданта территории введения режима.

Создаваемые органы управления вправе издавать обязательные к исполнению приказы и распоряжения по вопросам обеспечения чрезвычайного положения.

В случае создания специальных органов управления полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления могут быть временно ограничены либо приостановлены президентом страны.

Все предприятия, учреждения, общественные объединения и граждане обязаны выполнять распоряжения и приказы органов, осуществляющих управление на территории действия режима. Их невыполнение влечет юридическую ответственность.

Подводя итоги административно-правовой характеристике института чрезвычайного положения, необходимо отметить следующие характерные для него черты и выводы.

Основная роль в создании условий, направленных на предотвращение чрезвычайных ситуаций различного вида, всегда принадлежит государству. Обладая властью, организационной структурой (в лице создаваемых субъектов реализации чрезвычайного законодательства), а также экономическими возможностями государство определяет и реализует официальную политику во всех сферах деятельности.

Конституционный институт чрезвычайного положения является важнейшим элементом государственно-правового механизма большинства стран мира, применяющегося в качестве крайнего средства обеспечения безопасности в обществе от внутренних угроз в строго регламентированных правовых границах. Для его применения необходимо наличие двух условий: фактические (чрезвычайная ситуация) и юридические (закон) основания.

Возможность применения чрезвычайного положения в современных условиях предусматривается конституциями и детализируется законодательством государств с различными политическими режимами.

Процесс объявления режима чрезвычайного положения (в том числе и иных видов особых правовых режимов) на определенной территории в современных условиях осуществляется под непосредственным контролем не только законодательных органов государственной власти внутри государства, но и мирового сообщества в лице ее международных организаций.

Законодательство РФ по реализации чрезвычайного положения в достаточной мере соответствует стандартам международного права. Чрезвычайное положение является одним из видов особых правовых режимов, возможность введения в действие которых предусмотрена Конституцией РФ и основанными на ней федеральными конституционными законами «О чрезвычайном положении» и «О военном положении». Между этими правовыми режимами на законодательном уровне определены как общие черты (процедура объявления, ограничительный характер воздействия на общественные отношения, внесение изменений в правовой статус и структуру органов государственного управления и т.д.), так и принципиальные различия (например, цели и основания введения).

Целью введения чрезвычайного положения является устранение обстоятельств, нарушающих конституционные права и свободы граждан, а также конституционный строй Российской Федерации.

В отличие от военного положения основаниями введения особого правового режима чрезвычайного положения является только наличие внутригосударственных угроз — чрезвычайных ситуаций социально-политического, природного и техногенного характера.

В период действия чрезвычайного положения в административно-правовой статус субъектов права вносятся изменения. Это может выражаться в следующем.

Изменяются сроки полномочий органов законодательной власти и избранных должностных лиц (это международная практика).
Создаются временные органы, наделяемые властными полномочиями в сфере действия исполнительной власти.
Сфера действия постоянных органов исполнительной власти может быть сужена.
Подчиненность органов исполнительной власти может носить не только вертикальный, но и горизонтальный характер.
У органов исполнительной власти (общей, отраслевой и специальной компетенции), органов местного самоуправления и населения появляются дополнительные права и обязанности в сфере реализации прав и обязанностей (полномочий) по обеспечению действия особого правового режима чрезвычайного положения.

Посредством ограничения административной правоспособности и административной правосубъектности изменяется административно-правовой статус граждан. Предусматривается возможность ограничения даже абсолютных прав (например, ограничение права собственности в связи с реквизицией) и расширение круга дополнительных обязанностей граждан.

Более широко применяется ограничение относительных прав граждан во всех сферах деятельности, а именно: право на участие в управлении государством (отмена выборов и референдумов); право на передвижение; право на объединение; право на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования и т.д.

Могут вводиться дополнительные ограничения в административно-правовой статус государственных служащих. Помимо общепринятых запретов предусматривается применение дополнительных (ужесточение мер дисциплинарной ответственности, сверхурочное привлечение к трудовой обязанности, запрещение забастовок и т.д.).

В отличие от предыдущих подобных законов по действующему ФКЗ «О чрезвычайном положении» (2001) Президент России при решении процедурных вопросов, связанных с процессом введения в действие режима чрезвычайного положения на всей территории государства или в отдельных регионах, не обязан согласовывать свои действия с органами государственной власти субъектов РФ (обязательным является только утверждение Указа Президента Советом Федерации Федерального Собрания РФ).

Введение особого правового режима чрезвычайного положения на объектах транспортного комплекса (водном, воздушном, железнодорожном) Российской Федерации действующим чрезвычайным законодательством РФ не предусматривается⁴«Чрезвычайное положение означает вводимый... на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений...» (см: ч. 1 ст. 1 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. № З-ФКЗ (ред. от 07.03.2005) «О чрезвычайном положении»)..

Законодательство РФ предусматривает возможность привлечения к административной ответственности лиц, виновных только в нарушении требований режима чрезвычайного (но не военного) положения.

Таким образом, чрезвычайное положение является одним из видов особых правовых режимов, объявляемое на всей или отдельной территории Российской Федерации при наличии реальных внутренних угроз личности, обществу или государству. На данной территории его действие, носящее по преимуществу властно-императивный характер, распространяется на всех индивидуальных и коллективных субъектов преимущественно административного права.