Административное право Российской Федерации

Разрешительная система


Результатом применения административно-правового метода разрешительного воздействия на общественные отношения является предоставление уполномоченными органами и должностными лицами разрешений на осуществление определенных видов деятельности (совершение действий). Метод разрешения выделяется в системе методов деятельности исполнительной власти и действует в условиях установления государством специальных административно-правовых режимов, содержанием которых является относительный запрет, вводимый, как правило, в целях обеспечения безопасности.

Примеры использования отечественной практикой государственного управления метода разрешения имелись начиная с первых значительных правовых актов.

Посредством разрешений в дореволюционной России прежде всего проводилась реализация ограничения права граждан на свободу передвижения. В Древней Руси воеводы могли пускать иностранцев лишь с разрешения высшего правительства (основными объектами охраны при этом были религиозное единство государства и внутренние дела).

В XIX веке разрешительный метод активно использовался в регулировании различных отраслей промышленности и торговли. Именно разрешительный принцип являлся в тот период основой создания фабричных и заводских предприятий. Например, в соответствии с Уставом об акцизных сборах 1861 г. винокурение производилось не иначе, как после получения патента и свидетельства. Предпринимательская деятельность подлежала осуществлению в соответствии с условиями, перечисленными в свидетельстве. Изменение условий винокурения допускалось не иначе как с получением нового свидетельства. Устанавливались жесткие правила розничной продажи алкогольной продукции («правила о раздробительной продаже крепких напитков»). Например, в соответствии с такими правилами для Санкт-Петербурга право открытия питейных заведений, за исключением буфетов, возникало лишь после предварительного освидетельствования помещений полицией при участии акцизного надзора. Об освидетельствовании составлялся акт, предъявлявшийся градоначальнику, которым по согласованию с Акцизным управлением решался вопрос о выдаче разрешения на питейную торговлю.

В советский период виды объектов разрешительной системы были весьма многообразны. Фактически ядром разрешительной системы являлась совокупность правил, регулирующих порядок производства, приобретения, пользования, сбыта и перевозки оружия, взрывчатых веществ, сильнодействующих ядов и т.п., а также порядок открытия и функционирования стрелковых тиров, пиротехнических и оружейно-ремонтных мастерских, штемпельно-граверных, полиграфических предприятий и других аналогичных производств. Широкий круг разрешительных полномочий, непосредственно связанных с охраной общественного порядка, исполняли органы внутренних дел.

Обобщая современные точки зрения, можно сказать, что разрешительная система — это урегулированная административно-правовыми нормами совокупность общественных отношений между наделенными публично-властными полномочиями субъектами, с одной стороны, физическими и юридическими лицами — с другой, возникающих при предоставлении разрешений на осуществление деятельности (совершение действий) и надзоре за соблюдением ее правил в целях обеспечения безопасности личности, общества и государства.

Законодательство не закрепляет понятие разрешительной системы, хотя соответствующая терминология («разрешительные полномочия», «разрешительные процедуры», «разрешительные функции» и т.п.) часто используется.

В результате разрешительной деятельности соискатели разрешений и получившие разрешения юридические и физические лица приобретают специальный административно-правовой статус.

Так, в соответствии со ст. 13 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее — Федеральный закон № 99-ФЗ) соискатель лицензии (юридическое лицо или индивидуальный предприниматель) для получения лицензии должен представить в лицензирующий орган заявление по установленной форме.

Должностные лица лицензирующих органов проводят проверки соискателей лицензий и лицензиатов; выдают лицензиатам предписания об устранении выявленных нарушений лицензионных требований.

Особенности разрешительной системы

1. Относительный запрет, установленный ограничительными нормами, закрепленный прямо или косвенно1См.: Бахрах Д.Н. Разрешительная система в Российской Федерации //Актуальные проблемы и перспективы юридической науки и правоприменительной деятельности в государствах — участниках Содружества Независимых Государств: материалы Международной дистанционной научно-практической конференции: В 2 т. М.: Изд-во Акад. экон. безопасности МВД России, 2008. Вып. 4. Т. 1. С. 146. (когда осуществление определенной деятельности или выполнение действий запрещено без получения соответствующего разрешения);

2. Управленческий характер отношений при реализации разрешительной системы.

3. Нацеленность разрешительной системы на обеспечение безопасности личности, общества и государства.

Посредством разрешительной деятельности из определенного круга общественных отношений исключаются субъекты и предметы (орудия производства, вещества и т.п.), не соответствующие установленным требованиям безопасности.

4. Результат разрешительных правоотношений в виде принятия индивидуального управомочивающего акта — акта разрешения на осуществление деятельности (совершение действия), являющегося юридическим фактом, порождающим, изменяющим либо прекращающим правоотношения различной правовой природы (административные, гражданские, трудовые и т.п.)2Валяев Ю.К. Метод разрешения в административном праве России: монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2009. С. 108..

5. Возникновение административно-правового режима в результате действия разрешительной системы.

Этот режим характеризует специальный административно-правовой статус соискателя разрешения и субъекта, получившего разрешение.

6. Административный надзор за осуществлением разрешенной деятельности.

Неотъемлемой особенностью разрешительной системы является сохранение административно-надзорных отношений между властными и невластным субъектами в течение всего срока действия разрешения.

7. Применение мер административного принуждения (в том числе приостановление действия или аннулирование разрешения) в случае нарушения правил разрешительной системы.

Процессуальная сторона разрешительной деятельности реализуется путем осуществления разрешительного производства. Согласно сложившемуся мнению, разрешительное производствовид производства, в рамках которого устанавливается порядок осуществления конкретных разрешительных процедур (предоставление разрешения, проведение предварительных контрольных мероприятий, применение оперативных санкций к невластному субъекту разрешительных правоотношений и т.п.).

Например, Д.Н. Бахрах выделяет такие стадии разрешительного производства:

  1. предварительная (возбуждение разрешительного дела);
  2. принятие решения;
  3. исполнение решения;
  4. надзор за соблюдением лицами, получившими разрешение, установленных требований и условий;
  5. аттестация, аккредитация разрешенной деятельности;
  6. переоформление, продление разрешений;
  7. применение мер принуждения за допущенные нарушения правил и условий.

Последние три стадии являются факультативными3Бахрах Д.Н. Административное право: учебник / Д.Н. Бахрах, Б.В. Российский, Ю.Н. Старилов. 3-е изд., пересмотр, и доп. М.: Норма, 2007. С. 454..

В рамках разрешительной системы субъекты права вступают в урегулированные правом отношения по поводу предоставления разрешений на осуществление деятельности (совершение действий), с одной стороны, и получения таких разрешений — с другой.

Участниками разрешительных правоотношений может быть достаточно широкий круг субъектов (органы исполнительной власти различных уровней, иные наделенные публично-властными полномочиями органы, организации и должностные лица, юридические и физические лица), подразделяемые на властных и невластных. При этом инициаторами возникновения разрешительных правоотношений является невластная сторона, т.е. обращающиеся за получением разрешения в уполномоченные органы юридические или физические лица.

Разрешительная деятельность — это урегулированный административно-правовыми нормами комплекс действий наделенных публично-властными полномочиями субъектов по предоставлению разрешений и надзору за соблюдением правил разрешенной деятельности (действий).

Субъекты разрешительной деятельности — это органы, организации и должностные лица, наделенные публично-властными полномочиями по предоставлению разрешений, надзору за соблюдением правил разрешенной деятельности (действий).

Субъект разрешительной деятельности действует в пределах предоставленной ему компетенции в установленном законодательством порядке и формах.

Система полномочий субъекта разрешительной деятельности (содержание компетенции) включает конкретные права и обязанности, предоставленные ему для осуществления возложенных на него задач и функций.

С целью упорядочения представления о субъектах разрешительной деятельности целесообразно их классифицировать:

  1. по принадлежности к аппарату государства, выполняющему его функции:

    • органы государства,
    • негосударственные органы;
  2. по характеру полномочий, осуществляемых в рамках разрешительной системы (их направленности):

    • органы, непосредственно предоставляющие разрешения,
    • органы, осуществляющие надзор за соблюдением правил разрешенной деятельности (действий);
  3. по результату разрешительной деятельности (ее завершенности):

    • органы, предоставляющие собственно разрешения,
    • органы, предоставляющие промежуточные разрешения.

Форма разрешительной деятельности — однородный по своему характеру и правовым последствиям комплекс действий наделенных публично-властными полномочиями субъектов по предоставлению разрешений и надзору за соблюдением правил разрешенной деятельности (действий).

Анализ правового регулирования разрешительной деятельности позволяет назвать как минимум следующие наиболее распространенные ее формы:

  1. лицензирование;
  2. предоставление разрешения (специального разрешения);
  3. сертификация;
  4. предоставление допуска;
  5. аттестация;
  6. аккредитация;
  7. квотирование;
  8. регистрация;
  9. предоставление иных видов разрешений (включение в реестр, предоставление права, удостоверение, паспорт и т.п.).

Особенностью отечественного правового регулирования разрешительной деятельности является неупорядоченность используемой терминологии, ее бессистемное применение. Избрание конкретных форм разрешительной деятельности (лицензирование, разрешение, регистрация и т.п.), замена одного вида разрешения другим осуществляется хаотично.

Основной (и наиболее детально регламентированной) формой разрешительной деятельности в настоящее время является лицензирование.

В числе наиболее значимых законодательных актов федерального уровня, регламентирующих разрешительные правоотношения, следует прежде всего назвать кодифицированные акты (в том числе Таможенный кодекс Таможенного союза, Лесной кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ, Жилищный кодекс РФ, Земельный кодекс РФ и др.).

Кроме того, разрешительная система регулируется многочисленными федеральными законами, включая: Федеральный закон от 21.07.1997 № 122-ФЗ (ред. от 12.03.2014) «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»; Федеральный закон от 22.11.1995 № 171-ФЗ (ред. от 02.11.2013) «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» и др.

В настоящее время нормативное регулирование разрешительной деятельности на федеральном уровне осуществляется, как правило, путем включения «разрешительного компонента» в правовую ткань регулирующих разноотраслевые отношения нормативных правовых актов.

Законодательных нормативных правовых актов федерального уровня, полностью посвященных регулированию осуществления конкретных форм разрешительной деятельности, не так много на российском правовом поле. В их числе, например, Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности». Хотя необходимость такой «целевой» регламентации не вызывает сомнений. Подзаконные нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов РФ, органов местного самоуправления, напротив, нередко регулируют как конкретную форму осуществления разрешительной деятельности в целом, так и отдельные аспекты такой деятельности, разрешительные полномочия органов исполнительной власти.

Комплексных нормативных правовых актов, имеющих непосредственное отношение ко всем формам разрешительной деятельности, на федеральном уровне фактически не имеется, что, как представляется, тормозит развитие правового регулирования, препятствует укреплению законности в целом.

Разрешительные полномочия органов исполнительной власти по уровню публичной власти, на котором они осуществляются, можно подразделить:

  • на разрешительные полномочия, осуществляемые федеральными органами исполнительной власти;
  • разрешительные полномочия, осуществляемые органами исполнительной власти субъектов РФ.

Основной объем разрешительных полномочий реализуется Федеральными службами (как теми, руководство деятельностью которых осуществляют непосредственно Президент РФ и Правительство РФ, так и подведомственными соответствующим федеральным министерствам).

В некоторых случаях разрешительными полномочиями наделяются и федеральные агентства (например, Федеральное агентство по недропользованию, Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии, Федеральное дорожное агентство).

Статья 6 Федерального закона № 99-ФЗ предусматривает возможность передачи осуществления полномочий Российской Федерации в области лицензирования отдельных видов деятельности органам государственной власти субъектов РФ.

Например, согласно ст. 15 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов РФ осуществление полномочий по лицензированию следующих видов деятельности:

а) медицинская деятельность медицинских организаций (за исключением медицинских организаций, подведомственных федеральным органам исполнительной власти, государственным академиям наук);

б) фармацевтическая деятельность (за исключением деятельности, осуществляемой организациями оптовой торговли лекарственными средствами и аптечными организациями, подведомственными федеральным органам исполнительной власти, государственным академиям наук); в) деятельность по обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, культивированию наркосодержащих растений (в части деятельности по обороту наркотических средств и психотропных веществ, внесенных в списки I, II и III перечня наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации, за исключением деятельности, осуществляемой организациями оптовой торговли лекарственными средствами и аптечными организациями, подведомственными федеральным органам исполнительной власти, государственным академиям наук).

Кроме того, органами исполнительной власти субъектов РФ осуществляется предоставление многих других видов разрешений: на проведение региональных лотерей; строительство; ввод объектов в эксплуатацию; выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух стационарным источником; осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорной зоне и т.п.

Isfic.Info 2006-2021