Юридическая ответственность государственных служащих

Основанием привлечения государственного служащего к юридической ответственности является совершение им противоправного деяния (правонарушения), т.е. действия или бездействия, нарушающего норму права, специально охраняемую законом возможностью государственного принуждения. Помимо противоправности понятие правонарушения обязательно включает в себя также категорию общественной опасности.

Последнее означает, что действия (бездействие) государственного служащего наносят ущерб либо представляют опасность для интересов личности, общества, государства, вызывают негативные последствия.

В зависимости от степени общественной опасности разграничиваются такие виды правонарушающих действий, как преступления, административные правонарушения, дисциплинарные проступки. Вне зависимости от степени общественной опасности действия государственного служащего могут причинять имущественный или моральный вред, что квалифицируется как гражданско-правовой деликт.

В этой связи можно выделить следующие виды юридической ответственности государственных служащих: уголовная, административная, дисциплинарная, гражданско-правовая и материальная.

В качестве целей ответственности в системе государственной службы определяют: 1) охрану прав и законных интересов общества и личности от противоправных посягательств; 2) защиту правопорядка; 3) восстановление социальной справедливости; 4) предупреждение совершения новых правонарушений (общая и частная превенция); 5) воспитание граждан в духе уважения к закону; 6) обеспечение необходимого уровня доверия населения к институтам публичной власти; 7) повышение престижа государственной службы в общественном сознании¹См.: Буравлев Ю.М. Виды юридической ответственности в системе государственной службы: монография. М.: Юрист, 2008. С. 4..

Основанием для привлечения любого физического лица, включая государственных служащих, к уголовной ответственности является совершение им преступления. По уголовному закону преступлением признается виновно совершенное общественно опасное деяние, запрещенное под угрозой наказания и предусмотренное Особенной частью Уголовного кодекса РФ. Характерной чертой преступлений, совершаемых государственными служащими, является злоупотребление властью и должностным (служебным) положением в той или иной форме.

Субъектом ответственности за преступление выступает физическое вменяемое лицо, достигшее установленного законом возраста. Существует понятие специального субъекта, в качестве которого, в числе прочих, рассматривается должностное лицо, т.е. лицо, наделенное определенными властными, административно-хозяйственными или организационно-распорядительными полномочиями. В этом случае речь идет о злоупотреблении должностным положением (полномочиями). В другом случае лица, находящиеся на государственной службе, могут совершать преступления, не имея каких-либо властных полномочий, но используя служебное положение, например присваивая вверенное им по службе имущество.

Уголовный кодекс РФ, вступивший в действие с 1 января 1997 г., содержит специальную главу 30 «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления», которая включает в себя описание 20 составов служебных преступлений, в том числе «Злоупотребление должностными полномочиями» (ст. 285 УК РФ), «Превышение должностных полномочий» (ст. 286 УК РФ), «Получение взятки» (ст. 290 УК РФ), «Служебный подлог» (ст. 292 УК РФ) и др.

Отдельные составы преступлений, субъектами совершения которых могут быть государственные служащие, содержатся и в других разделах Уголовного кодекса РФ. Так, глава 22 называется «Преступления в сфере экономической деятельности» и предусматривает ответственность должностных лиц с использованием своего служебного положения за воспрепятствование законной предпринимательской деятельности (ст. 169); регистрации незаконных сделок с землей (ст. 170) и другие деяния, признанные преступными.

Отдельная глава 33 Уголовного кодекса РФ посвящена преступлениям против военной службы. Непосредственным объектом посягательства здесь выступает порядок прохождения военной службы. Здесь содержатся составы таких преступлений, как «Неисполнение приказа» (ст. 332 УК РФ), «Нарушение уставных правил взаимоотношений между военнослужащими при отсутствии между ними отношений подчиненности» (ст. 335 УК РФ), «Самовольное оставление части или места службы» (ст. 337 УК РФ), «Дезертирство» (ст. 338 УК РФ).

Порядок привлечения к уголовной ответственности государственных служащих, как и любых других лиц, определяется Уголовно-процессуальным кодексом РФ без каких-либо особенностей.

Административная ответственность, по мнению Д.М. Овсянко, — это применение судьями, органами и должностными лицами установленных государством мер административного наказания к физическим и юридическим лицам за совершение административных правонарушений²См.: Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации: учеб, пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристь, 2007. С. 227..

Под административной ответственностью в сфере государственной службы следует понимать применение в целях защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц в установленном законом порядке мер государственного принуждения к государственным служащим за совершение ими административных правонарушений, предусмотренных Кодексом РФ об административных правонарушениях или законами субъектов РФ.

Кодекс РФ об административных правонарушениях закрепляет особенности административной ответственности специальных субъектов, которыми являются военнослужащие, должностные и иные лица, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов.

Основным условием административной ответственности должностного лица является совершение им административного правонарушения в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением им своих служебных обязанностей.

По общему правилу (ч. 1 ст. 2.5 КоАП РФ) военнослужащие и сотрудники органов правоохранительных органов за административные правонарушения привлекаются к дисциплинарной ответственности. За отдельные виды правонарушений (предусмотренные ч. 2 ст. 2.5 КоАП РФ — нарушение законодательства о выборах и референдумах, правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования, правил дорожного движения, таможенных правил, невыполнения законных требований ряда должностных лиц и другие) лица, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов и специальных положений о дисциплине, несут ответственность на общих основаниях.

Исходя из особенностей военной и правоохранительной службы, а также нецелесообразности применения ряда административных наказаний и в соответствии с законом к военнослужащим и сотрудникам правоохранительных органов не применяется административный арест; к военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, — административный штраф; административное выдворение не может применяться к военнослужащим — иностранным гражданам.

Рассматривая административные правонарушения, которые могут совершаться государственными служащими, следует выделить такой характерный признак, как использование служебного положения. Например, такое административное правонарушение, как нарушение законодательства о государственном кадастровом учете недвижимого имущества и кадастровой деятельности (ч. 1 ст. 14.35 КоАП РФ), предполагает несвоевременное или неточное внесение сведений о недвижимом имуществе в государственный кадастр недвижимости должностными лицами соответствующего органа.

Дисциплинарная ответственность государственных служащих заключается в применении к ним дисциплинарных взысканий за совершение дисциплинарных проступков, т.е. за виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных должностных (служебных) обязанностей.

На гражданской службе применяются следующие виды взысканий: замечание; выговор; предупреждение о неполном должностном соответствии; освобождение от замещаемой должности гражданской службы; увольнение с гражданской службы.

К военнослужащему, проходящему службу по контракту, за дисциплинарный проступок могут применяться такие виды дисциплинарных взысканий, как: выговор; строгий выговор; предупреждение о неполном служебном соответствии; снижение в воинской должности; снижение в воинском звании на одну ступень; досрочное увольнение с военной службы в связи с невыполнением условий контракта; дисциплинарный арест. Последний вид взыскания не применяется к военнослужащим женского пола.

На сотрудника органов внутренних дел в случае нарушения им служебной дисциплины могут налагаться: замечание; выговор; строгий выговор; предупреждение о неполном служебном соответствии; перевод на нижестоящую должность в органах внутренних дел; увольнение со службы в органах внутренних дел.

Основанием применения дисциплинарных взысканий является совершение государственным служащим дисциплинарного проступка. Как уже отмечалось, речь идет о виновном неисполнении или ненадлежащем исполнении должностных (служебных) обязанностей. Существуют более развернутые формулировки. Например, в Федеральном законе «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» под нарушением служебной дисциплины (дисциплинарным проступком) понимается виновное действие (бездействие), выразившееся в нарушении сотрудником органов внутренних дел законодательства РФ, дисциплинарного устава органов внутренних дел РФ, должностного регламента (должностной инструкции), правил внутреннего служебного распорядка, либо в несоблюдении запретов и ограничений, связанных со службой в органах внутренних дел, и требований к служебному поведению, либо в неисполнении (ненадлежащем исполнении) обязательств, предусмотренных контрактом, служебных обязанностей, приказов и распоряжений прямых руководителей (начальников) и непосредственного руководителя (начальника) при выполнении основных обязанностей и реализации предоставленных прав.

Военнослужащие привлекаются к дисциплинарной ответственности за дисциплинарный проступок, т.е. противоправное, виновное действие (бездействие), выражающееся в нарушении воинской дисциплины, под которой понимается строгое и точное соблюдение всеми военнослужащими порядка и правил, установленных законами Российской Федерации, общевоинскими уставами и приказами командиров (начальников).

Существуют определенные принципы и порядок применения дисциплинарных взысканий. В частности, за один дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание; до применения дисциплинарного взыскания от государственного служащего истребуется объяснение в письменной форме, проводится служебная проверка (проверка, расследование, разбирательство). По общему правилу дисциплинарное взыскание не может быть применено позднее шести месяцев (для военнослужащих позднее года) со дня совершения дисциплинарного проступка. Государственный служащий вправе обжаловать дисциплинарное взыскание в суде.

Порядок привлечения к дисциплинарной ответственности военнослужащих, помимо Федерального закона «О статусе военнослужащих», установлены Дисциплинарным уставом Вооруженных Сил РФ и Федеральным законом от 01.12.2006 № 199-ФЗ (ред. от 03.02.2014) «О судопроизводстве по материалам о грубых дисциплинарных проступках при применении к военнослужащим дисциплинарного ареста и об исполнении дисциплинарного ареста».

Существуют определенные особенности привлечения государственных служащих к дисциплинарной ответственности за коррупционные правонарушения, под которыми подразумеваются несоблюдение государственным служащим ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции. Взыскания заданные правонарушения применяются на основании доклада о результатах проверки, проведенной подразделением кадровой службы соответствующего государственного органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений, либо по рекомендации комиссии по урегулированию конфликтов интересов.

За совершение отдельных коррупционных правонарушений, таких как непринятие мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов; непредставление (представление заведомо недостоверных или неполных) сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера; участие на платной основе в управлении коммерческой организацией; осуществление предпринимательской деятельности; вхождение в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций, — государственные служащие подлежат увольнению в связи с утратой доверия.

Гражданско-правовая ответственность подразумевает возмещение имущественного или морального вреда, причиненного физическим и юридическим лицам в результате действий (бездействия) государственного служащего. В этом случае возникают деликтные обязательства (от лат. delictum — «правонарушение»), которые носят внедоговорный характер, направлены на возмещение причиненного потерпевшим имущественного или морального вреда и регулируются главой 59 ч. 2 Гражданского кодекса РФ.

Гражданское законодательство закрепляет принцип генерального деликта, в соответствии с которым подлежит возмещению любой вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, в полном объеме лицом, причинившим вред. Возмещение вреда также может быть возложено налицо (в широком смысле, включая государство, муниципальные образования), не являющееся причинителем вреда.

Гражданский кодекс РФ содержит специальную норму в ст. 1069, согласно которой вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, подлежит возмещению.

Под материальной ответственностью обычно понимается обязанность государственного служащего возместить органу государственной власти причиненный ущерб в пределах и порядке, установленных законодательством. Правовая природа материальной ответственности носит неоднозначный характер, в связи с чем имеются дискуссии относительно принадлежности этого института к трудовому либо гражданскому праву.

В литературе выделяют определенные признаки материальной ответственности, которые позволяют более или менее полно охарактеризовать ее содержание, в частности:

материальная ответственность в сфере государственной службы носит правовосстановительный характер в отличие от дисциплинарной, административной или уголовной, которые имеют наказательное (карательное) значение;
материальная ответственность в системе государственной службы наступает на основе действия правовых норм ряда отраслей права: административного, трудового, гражданского, законодательства о государственной службе, специальных нормативных правовых актов;
обязанность государственного служащего возместить причиненный ущерб существует только в отношении государственного органа;
является самостоятельным видом юридической ответственности и может применяться наряду с другими ее видами (дисциплинарной, административной, др.);
наступает при наличии прямого действительного ущерба, непосредственной причинной связи между противоправными действиями и наступившими вредными последствиями, вины правонарушителя, если противоправные действия (бездействие) допущены им при исполнении должностных (служебных) обязанностей;
порядок и условия привлечения государственных служащих к материальной ответственности различаются по видам службы.

Помимо материального вреда по нормам трудового законодательства может возмещаться и моральный вред, в частности, если он причинен работнику неправомерными действиями работодателя.

Наиболее полно вопросы материальной ответственности урегулированы в отношении военнослужащих. Здесь действует специальный федеральный закон.

В соответствии с Федеральным законом «О материальной ответственности военнослужащих» материальная ответственность военнослужащих подразделяется на ограниченную (как правило, при неосторожной форме вины) и полную (в случае умышленного причинения вреда и по другим основаниям, предусмотренным Законом). Материальная ответственность в сфере военной службы возмещается в размере реального ущерба, возникшего по вине военнослужащего. Применение такой ответственности ограничено во времени тремя годами со дня обнаружения ущерба. Наряду с материальными нормами, данный Закон содержит и процессуальные нормы, регламентирующие соответствующие процедуры, порядок определения размера причиненного ущерба и его возмещения.

В законодательстве, регулирующем прохождение службы в органах внутренних дел, закреплено положение, согласно которому за ущерб, причиненный федеральному органу исполнительной власти в сфере внутренних дел, его территориальному органу, подразделению, сотрудник органов внутренних дел несет материальную ответственность в порядке и случаях, которые установлены трудовым законодательством.