Административно-правовой статус государственных служащих

С момента заключения служебного контракта (контракта) и издания приказа (акта) о назначении на должность государственной службы гражданин РФ приобретает статус государственного служащего. Согласно п. 4 ст. 10 Закона о системе правовое положение (статус) федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта РФ устанавливаются соответствующим федеральным законом о виде государственной службы.

Утрата правового статуса государственного служащего происходит с прекращением служебного контракта (контракта), что означает освобождение занимаемой должности и увольнение с государственной службы.

Правовой статус государственных служащих представляет собой совокупность прав, свобод, обязанностей, ограничений, запретов, ответственность служащих, установленных законодательством и гарантированных государством.

Отправной точкой для раскрытия содержания административно-правового статуса государственного служащего служит определение понятия «государственный служащий». На основе законодательных положений, приведенных в ст. 10 Закона о системе можно сказать, что государственный служащий — это гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ. Исходя изданного определения, можно сказать, что административно-правовой статус государственного служащего возникает в связи с занятием должности государственной службы.

Как отмечается в литературе¹Административное право России: учебник / Л.Л. Попов, Ю.И. Мигачев, С.В. Тихомиров. 2-е изд., перераб. и доп.; отв. ред. Л.Л. Попов. М.: Проспект, 2010. С. 136., под должностью по общему правилу понимается штатная единица как основной организационный элемент структуры органа или организации. Должность государственной службы определяет границы деятельности государственного служащего, т.е. круг его обязанностей, права и ответственность «по исполнению и обеспечению полномочий» государственного органа.

Должности государственной службы подразделяются на должности федеральной государственной гражданской службы, государственной гражданской службы субъекта РФ, правоохранительной службы и воинские должности. Соотношение должностей федеральной государственной гражданской службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы определяется указом Президента РФ.

Указом Президента РФ также утверждаются перечни должностей федеральной государственной гражданской службы, типовых воинских должностей, типовых должностей правоохранительной службы. В совокупности эти перечни образуют реестр должностей федеральной государственной службы. Реестр должностей государственной гражданской службы субъекта РФ утверждается соответственно нормативным правовым актом субъекта РФ.

Должность государственной службы подразумевает соответствующее ей денежное содержание (размеры должностного оклада и надбавок к нему). Занятие должности государственной службы означает наделение гражданина правами и возложение на него обязанностей, установленных законодательством для эффективной реализации функций государственного управления. Они закрепляются в служебном контракте (контракте) и должностном регламенте (должностной инструкции).

Конкретный круг прав, обязанностей, запретов, ограничений, требований к служебному поведению государственных служащих определяется законами о видах государственной службы.

Так, гражданский служащий имеет право на обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей; на оплату труда; на отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков; на защиту сведений о себе; на должностной рост на конкурсной основе и ряд других прав. Гражданский служащий также вправе выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов.

Круг прав сотрудников внутренних дел, закрепленный в ст. 11 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», практически аналогичен правам гражданского служащего, за некоторыми исключениями. Например, сотрудник органов внутренних дел в порядке, предусмотренном федеральными законами, имеет право на применение физической силы, ношение, хранение и применение специальных средств и огнестрельного оружия. Кроме того, работа сотрудников по совместительству не допускается, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности, которая не влечет за собой ухудшение выполнения должностных обязанностей.

В главе II Федерального закона «О статусе военнослужащих» подробно регламентирован порядок реализации военнослужащими таких конституционных прав и свобод, как свобода, честь и достоинство военнослужащих; право на свободу передвижения и выбор места жительства; свобода слова; право на участие в собраниях, митингах; свобода совести и вероисповедания; право на отдых и на труд, на денежное довольствие, на жилище, образование и ряд других.

В статье 18 того же Федерального закона содержатся требования к служебному поведению государственных гражданских служащих, такие как исполнение должностных обязанностей добросовестно, на высоком профессиональном уровне, в рамках установленной законодательством компетенции государственного органа; не совершение действий, связанных с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов; проявление корректности в обращении с гражданами; уважение к нравственным обычаям и традициям народов Российской Федерации и т.д.

В целом можно сказать, что правовые запреты в системе государственной службы — это закрепленные нормами административного права предписания, не позволяющие государственному служащему совершать определенные действия, несмотря на то что данные действия могут носить общественно полезный характер, но их совершение несовместимо со статусом государственного служащего. Запреты, обусловленные режимом государственной службы, указывают на юридическую обязанность, суть которой состоит в запрете на совершение определенных действий, предусмотренных законом.

Несколько иную правовую природу имеют ограничения. Она состоит в том, что ограничения «являются правами, входящими в статус гражданина, которых он лишается во время прохождения государственной или муниципальной службы, а после ее оставления в соответствии с законом не имеет права пользоваться ими в течение определенного периода времени»²См.: Кулакова Ю.М. Правовые ограничения (теоретический аспект) // Государственное строительство и право: сб. науч. трудов кафедры государственного строительства и права. Вып. 19 / под общ. ред. Г.В. Мальцева. М., 2007. С. 71-80..

Характерным отличием ограничения от запрета является обусловленность (ограниченность) в интересах службы определенных прав государственных и муниципальных служащих, а не полное запрещение их реализации.

Как пример, упоминавшееся право на выполнение гражданским служащим иной (помимо служебной) оплачиваемой работы законодательно ограничено двумя условиями: 1) предварительное уведомление представителя нанимателя и 2) недопущение возникновения в связи с выполнением этой работы ситуации конфликта интересов. В то же время существует прямой запрет на занятие без письменного разрешения представителя нанимателя оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, что подразумевает однозначное недопущение подобной деятельности.

Перечень ограничений практически одинаков для различных видов службы. Государственный служащий не может находиться на государственной службе в случае признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда; отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную тайну; несоответствия требованиям к состоянию здоровья; наличия близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей) с другим государственным служащим при непосредственной подчиненности или подконтрольности одного из них другому; выхода из гражданства РФ и т.д.

Обязанности государственного служащего означают возложение на него обязательности выполнения определенных действий, за счет которых происходит реализация функций и полномочий органа государственной власти (лица, замещающего государственную должность) и решение задач государственного управления в целом.

Неисполнение либо ненадлежащее исполнение государственным служащим своих обязанностей является основанием привлечения его к юридической ответственности.

Обязанности государственных служащих можно подразделить на общие и специальные.

К общим (основным) обязанностям государственного служащего относится: обеспечение поддержки конституционного строя и соблюдения Конституции РФ, реализации федеральных законов и законов субъектов РФ; соблюдение установленных в государственном органе правил служебного распорядка, порядка обращения со служебной информацией; выполнение должностных инструкций, должностного регламента; соблюдение и защита прав и законных интересов граждан; исполнение законных поручений (приказов, распоряжений) руководства; поддержание необходимого уровня квалификации; сбережение государственного имущества, в том числе предоставленного для исполнения должностных обязанностей, хранение государственной тайны и иной охраняемой законом тайны, а также неразглашение ставших известными государственному служащему в связи с исполнением им своих должностных обязанностей сведений, затрагивающих частную жизнь граждан и др.

Специальные обязанности возлагаются на государственного служащего непосредственно в связи с занятием определенной должности государственной службы. В них выражается существо повседневной деятельности государственного служащего. Цели и задачи, поставленные законодателем перед конкретным государственным органом, через исполнение специальных обязанностей государственными служащими трансформируются в правоприменительную деятельность в интересах граждан, организаций, общества и государства.

Специальные обязанности закрепляются в служебном контракте (контракте), должностных регламентах (должностных инструкциях) государственного служащего. К таковым могут быть отнесены, например, внесение сведений в реестр недвижимого имущества, ведение приема граждан, рассмотрение и разрешение заявлений о выдаче физическим и юридическим лицам официальных, правоустанавливающих документов, подготовка проектов ведомственных приказов, проведение служебных проверок, ведение делопроизводства, охрана общественного порядка и т.д.

На военной службе различают общие, должностные и специальные обязанности. Причем общие обязанности примерно аналогичны уже перечисленным выше, только их изложение носит стилистически иной характер, в частности: строго соблюдать Конституцию РФ и законы Российской Федерации, требования общевоинских уставов, беспрекословно выполнять приказы командиров; дорожить воинской честью, боевой славой и войсковым товариществом; совершенствовать воинское мастерство; беречь военное имущество и т.д. Должностные обязанности совпадают по смысловому содержанию с описанными ранее специальными обязанностями государственного служащего. Что касается специальных обязанностей военнослужащих, то под ними подразумевается исполнение обязанностей военнослужащими, находящимися на боевом дежурстве (боевой службе), в суточном и гарнизонном нарядах, привлеченными для ликвидации последствий стихийных бедствий и в других нетипичных, нерегулярных ситуациях.

Неотъемлемым элементом правового статуса государственного служащего, призванным подчеркнуть его публично-служебную связь с государством, является присвоение ему в установленном порядке классного чина, дипломатического ранга, воинского или специального звания.

Для граждан, проходящих государственную гражданскую службу, устанавливаются классные чины (секретарь, референт, советник, государственный советник, действительный государственный советник государственной гражданской службы 1, 2 или 3-го класса, и др.). С учетом особенностей прохождения службы в определенных органах государственной власти устанавливаются классные чины юстиции (Министерство юстиции РФ, Судебный департамент при Верховном суде РФ), дипломатические ранги (Министерство иностранных дел РФ). Гражданским служащим, за некоторым исключением, классные чины присваиваются по результатам квалификационного экзамена.

На военной службе устанавливаются воинские звания (рядовой, сержант, лейтенант, капитан, майор, полковник и др.), на правоохранительной службе, с учетом отсутствия единого закона, присутствуют разные специальные звания (лейтенант полиции, капитан внутренней службы, майор таможенной службы и др.).

Общими условиями присвоения, сохранения классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий (далее — классные чины) в соответствии с Законом о системе являются:

последовательное присвоение классного чина по прошествии установленного времени пребывания в определенном классном чине после его присвоения впервые;
присвоение классного чина в соответствии с замещаемой должностью государственной службы;
досрочное присвоение в качестве меры поощрения классного чина на одну ступень выше предусмотренного для замещаемой должности государственной службы;
сохранение присвоенного классного чина при освобождении от замещаемой должности государственной службы или увольнении с государственной службы.

Лишение присвоенного классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания возможно только по решению суда.