Общая характеристика субъектов административного права

Вопрос о субъектах административного права является одним из важнейших, так как речь идет об участниках административно-правовых отношений, принимающих непосредственное участие в решении задачи и осуществлении многочисленных функций исполнительной власти. По сложившейся многолетней традиции в учебниках административного права и других научных публикациях субъектами административного права принято считать физическое или юридическое лицо (организация), которые в соответствии с установленными административным законодательством РФ нормами участвуют в осуществлении публичного управления и в реализации функций исполнительной власти.

Они предназначены и уполномочены решать многообразные задачи, используя разнообразные методы координации, распоряжения, контрольно-надзорные. Их деятельность распространяется на все области государственного управления и местного самоуправления. Субъекты административного права могут рассматривать дела и о правонарушениях, совершаемых физическими и юридическими лицами в предпринимательской, налоговой, финансовой, таможенной, бюджетной сферах, в строительстве, в сфере общественного порядка и т.д.

Существует и другая классификация субъектов административного права — индивидуальные и коллективные. К индивидуальным субъектам относят; граждан России, иностранцев и лиц без гражданства; государственных служащих или должностных лиц. Коллективными субъектами административного права считаются группы людей, объединенные в различные организационно-правовые формы, которые позволяют им действовать во внешних правоотношениях самостоятельно от своего имени. При этом законодательство возлагает на них определенные обязанности (например, нести юридическую ответственность за свои неправомерные действия).

Субъект административного права выступает в качестве одной из сторон публичной управленческой деятельности и является участником управленческих отношений. В рамках этих отношений он наделяется официальными правами, обязанностями, полномочиями, компетенцией, ответственностью, способностью вступать в административно-правовые отношения. Реализация прав, установленных за субъектом административного права, и выполнение им определенных обязанностей происходят в рамках конкретного правоотношения.

Субъект административного права — это конкретный участник административно-правовых отношений, в которые он вступает либо по своему собственному желанию (усмотрению), либо в силу обязанности, возложенной на него специальной правовой нормой. Например, гражданин может обжаловать принятое органом исполнительной власти постановление в суд, если считает, что оно нарушает принадлежащие ему права и свободы. Вместе с тем он может и не обжаловать данного постановления. Должностное лицо, занимающее в органе исполнительной власти государственную должность государственной службы, в соответствии с законодательством обязано защищать права и свободы граждан, а в необходимых случаях принимать соответствующие меры по их обеспечению.

В силу различных обстоятельств некоторые категории граждан (недееспособные или не полностью дееспособные) не могут в полной степени обладать возможностью самостоятельно реализовывать свой административно-правовой статус.

На высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) возлагается обязанность определять структуру исполнительных органов государственной власти на подведомственной ему территории в целях организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству. Основными задачами органов опеки и попечительства являются (ст. 7 Закона):

защита прав и законных интересов граждан, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, и граждан, находящихся под опекой или попечительством;
надзор за деятельностью опекунов и попечителей, а также организаций, в которые помещены недееспособные или не полностью дееспособные граждане;
контроль за сохранностью имущества и управлением имуществом граждан, находящихся под опекой или попечительством либо помещенных под надзор в образовательные организации, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги, или иные организации, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Действующее российское законодательство и, в частности, Федеральный закон «Об опеке и попечительстве» (вступил в силу с 1 сентября 2008 г.) регулируют отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства над этой категорией граждан. На государство в процессе регулирования деятельности по опеке и попечительству возлагаются следующие организационные и правоприменительные задачи (ст. 4 Закона):

обеспечение своевременного выявления лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, и их устройства;
защита прав и законных интересов подопечных;
обеспечение достойного уровня жизни подопечных;
обеспечение исполнения опекунами, попечителями и органами опеки и попечительства возложенных на них полномочий;
обеспечение государственной поддержки физических и юридических лиц, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, осуществляющих деятельность по защите прав и законных интересов подопечных, и стимулирование такой деятельности.

Под опекой понимается «форма устройства малолетних граждан (не достигших возраста 14 лет несовершеннолетних граждан) и признанных судом недееспособными граждан, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (опекуны) являются законными представителями подопечных и совершают от их имени и в их интересах все юридически значимые действия» (п. 1 ст. 2 Закона).

Под попечительством понимается «форма устройства несовершеннолетних граждан в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет и граждан, ограниченных судом в дееспособности, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (попечители) обязаны оказывать несовершеннолетним подопечным содействие в осуществлении их прав и исполнении обязанностей, охранять несовершеннолетних подопечных от злоупотреблений со стороны третьих лиц, а также давать согласие совершеннолетним подопечным на совершение ими действий в соответствии со статьей 30 Гражданского кодекса Российской Федерации»¹В соответствии с ч. 1 ст. 30 Гражданского кодекса РФ граждане, ограниченные «судом в дееспособности в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством», вправе самостоятельно совершать мелкие бытовые сделки. «Совершать другие сделки, он может лишь с согласия попечителя». Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51 -ФЗ (ред. от 02.11.2013). (п. 2 ст. 2 Закона).

Законодательством предусматривается возможность установления органом опеки и попечительства (посредством принятия акта) временного назначения опекуна или попечителя (акт о предварительной опеке или попечительстве) в следующих случаях: если в интересах недееспособного или не полностью дееспособного гражданина ему необходимо немедленно назначить опекуна или попечителя; при отобрании ребенка у родителей или лиц, их замещающих по основания ст. 77 Семейного кодекса РФ²В соответствии со ст. 77 Семейного кодекса Российской Федерации основанием для немедленного отобрания ребенка является непосредственная угроза его жизни или здоровью «у родителей (одного из них) или у других лиц, на попечении которых он находится». Об этом незамедлительно уведомляется прокурор. Ребенку обеспечивается «временное устройство». В течение «семи дней после вынесения органом местного самоуправления акта об отобрании ребенка» органы опеки и попечительства обязаны «обратиться в суд с иском о лишении их родительских прав». и нецелесообразности помещения ребенка в организацию для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации были утверждены³См.: Приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ (Минздравсоцразвития России) от 8 августа 2011 г. № 891 «О реализации пункта 17 Правил подбора, учета и подготовки граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных граждан, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2010 года № 927».:

форма журнала учета граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями совершеннолетних недееспособных или полностью недееспособных лиц;
форма заявления гражданина, выразившего желание стать опекуном или попечителем совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособного гражданина;
форма акта обследования условий жизни гражданина, выразившего желание стать опекуном или попечителем совершеннолетнего недееспособного или не полностью дееспособного гражданина.

Профессор Ю.Н. Старилов отметил, что субъекты административного права могут реализовывать свой правовой статус в рамках следующих четырех крупнейших блоков возникающих правоотношений⁴Бахрах Д.Н., Российский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник для вузов. М.: Норма. 2004. С. 122-123..

В организационно-управленческом праве — посредством формирования правоотношений по общей организации вопросов управления в различных отраслях и сферах управленческой деятельности.
В управленческом процессе, т.е. в рамках использования управленческих процедур, подготовки и принятия правовых актов управления и применения иных административно-правовых форм и методов.
В административном процессе, т.е. в системе отношений по поводу обеспечения судебной защиты прав, свобод, законных интересов физических и юридических лиц.
В административно-деликтном праве, т.е. в системе отношений, возникающих в процессе применения мер административного принуждения уполномоченными органами и должностными лицами к субъектам, нарушающим правовые нормы.

Самыми многочисленными народами, проживающими на территории Российской Федерации, являются (тыс. человек): русские — в 2002 г. было 115 889, а в 2010 г. — 111 000 человек; татары — в 2002 г. было 5556, а в 2010 г. — 5310 человек; украинцы — в 2002 г. было 2943, а в 2010 г. — 1927 человек; чуваши — в 2002 г. было 1637, а в 2010 г. — 1435 человек; башкиры — в 2002 г. было 1673, а в 2010 г. — 1584 человека; чеченцы — в 2002 г. было 1360, а в 2010 г. — 1431 человек; армяне — в 2002 г. было 1130, а в 2010 г. — 1182 человека.