Понятие и назначение
Под вспомогательным аппаратом мы понимаем организацию государственных служащих, которые оказывают научную, организационную и техническую помощь в работе парламенту в целом, его палатам, комитетам (комиссиям) и парламентариям. Эти люди сами никаких решений от имени парламента или его подразделений не принимают, но они обеспечивают разработку проектов многих таких решений, их подготовку и исполнение.
Статус вспомогательного аппарата редко регулируется конституционно-правовыми актами высокого уровня. Обычно это регулирование осуществляется подзаконными актами. Даже в регламентах соответствующие нормы почти не встречаются. В Регламенте испанского Конгресса депутатов этому отведена одна статья (ст. 60), хотя и выделенная в отдельную главу.
Согласно этой статье Конгресс депутатов располагает персональными и материальными средствами, необходимыми для осуществления его функций, в частности для технического обслуживания, документации и консультирования (довольно странная очередность задач). Бюджетной комиссии, в частности, дополнительно даются собственные персональные и материальные средства для обеспечения технического консультирования, отвечающего данным целям законодательной деятельности, которые должны получить отражение в публичных доходах и расходах. Штатное расписание и должностные функции устанавливаются бюро Конгресса.
Еще лет 30 назад увеличение численности и объема деятельности вспомогательного персонала парламентов вызывало бурю возмущения и в среде самих парламентариев, и в средствах массовой информации, и среди исследователей. Писалось об узурпации законодательной власти парламентскими чиновниками, о кризисе парламентаризма, бюрократизации парламента, подмене (или даже отмене) народного представительства. Однако на деле ничего этого не произошло, хотя сегодня трудно себе представить парламент без многочисленного и многообразного по функциям вспомогательного аппарата.
Дело в том, что, как ни парадоксально, именно вспомогательный аппарат обеспечивает профессионализм работы парламентариев. Решая вспомогательные, обеспечивающие задачи, этот аппарат дает возможность парламентариям сосредоточиться на квалифицированном осуществлении прежде всего законодательной, а также и контрольной деятельности. Сегодня ни один человек не в состоянии быть в равной мере сведущим во всех областях жизни общества, а законодательствовать-то приходится как раз практически во всех этих областях. Здесь и приходит парламентарию на помощь профессиональный вспомогательный аппарат, включающий квалифицированных специалистов разного профиля.
При этом активно взаимодействуют профессионализм в сфере политики, который зачастую бывает присущ парламентарию, и профессионализм специалиста в конкретной области. Например, парламентарий обращается к эксперту-юристу с просьбой составить проект закона по определенному вопросу или дать заключение на правительственный законопроект.
Подготовленный экспертом материал парламентарий сопоставляет с собственным представлением о проблеме, с государственными интересами, с мнением своих избирателей, с позицией своей партии и собственной предвыборной программой, обращается в случае необходимости к другим экспертам и, в конце концов, принимает собственное политическое решение – вносить ли свой законопроект, поддержать ли законопроект правительства и т.д.
Конечно, многое здесь зависит от позиции партии, к которой принадлежит (если принадлежит) парламентарий, но сам он уже достаточно вооружен знаниями и предложениями по проблеме, чтобы активно выступать на заседании своей фракции, своего комитета (комиссии), своей палаты. Мнение и позиция эксперта его никак не связывают. Они лишь помогли ему выработать собственную позицию, которая вполне может и не совпадать целиком или частично с позицией эксперта, может даже полностью противоречить ей.
Совершенно необходимы парламентам сотрудники, выполняющие организационно-технические функции (сбор информации, поддержание связи, ведение корреспонденции, организация и ведение документации, бухгалтерское обслуживание и т.п.).
Естественно, что парламент, как всякая организация, нуждается в техническом обслуживании занимаемых помещений, в их охране, в транспорте, снабжении и пр.
Но главная роль в деятельности вспомогательного аппарата принадлежит все же той его части, которая, обладая высшим образованием, может решать нестандартные задачи. Именно эта часть осуществляет в значительной мере экспертное обслуживание парламентариев, о котором шла речь выше.
Не менее важно такое направление деятельности вспомогательного аппарата, как поддержание связи с исполнительной властью и содействие контролю за ней. Поскольку законодательная и исполнительная ветви власти действуют каждая в своей сфере и имеют в силу этого свои специфические интересы, между ними неизбежно возникают противоречия, недостаточное взаимопонимание, что, в свою очередь, влечет незнание намерений другой стороны, недоверие, желание противодействовать.
Отсюда несогласованность в действиях и даже разночтения в терминологии. Помочь правительству узнать намерения законодателя, содействовать согласованию подходов обеих ветвей власти к проблеме – задачи, часто решаемые вспомогательным аппаратом.
Особую значимость эта его роль приобретает в тех государствах, которые избрали президентскую форму правления (США, Мексика, Бразилия, Филиппины и др.), основанную на наиболее жестком разделении властей.
Если при парламентарных формах правления парламентарии-министры находятся в частом контакте как с парламентариями-заднескамеечниками своей партии, так и с парламентариями от оппозиции, встречаясь с ними в зале заседаний и в кулуарах палаты, выясняя позиции и подчас договариваясь о решении проблем, то там, где министры парламентариями быть не могут, такие непосредственные контакты довольно редки. Здесь неизбежно возрастает роль контактов на аппаратном уровне – между помощниками парламентариев, сотрудниками аппаратов комитетов (комиссий) и секретарями и помощниками министров.
Например, в США часть персонала Конгресса просто специализирована на поддержании контактов с исполнительной властью; эти люди ежедневно встречаются с людьми из аппарата Президента и отдельных ведомств. Через этот канал в большой мере происходит согласование позиций законодателей и исполнительной власти.
О масштабах этих контактов свидетельствует то, что, например, в начале 80-х годов министерство торговли имело на Капитолийском холме (местопребывание Конгресса) 30 своих официальных представителей, министерство здравоохранения, образования и социального обеспечения – 40, а министерство обороны – сотни. Для поддержания контактов используются различные служебные помещения здания Конгресса, включая буфеты.
Разумеется, контакты вспомогательного аппарата служат лишь для подготовки контактов на политическом уровне – между законодателями и руководителями исполнительных органов. Подготовка таких контактов, осуществленная вспомогательным аппаратом, способствует их успеху, который выражается в принятии Конгрессом соответствующего закона, резолюции и т. п.
Аппараты обеих ветвей власти выступают как бы невидимой соединительной тканью для разделенных властей. Такое взаимодействие позволяет согласовывать позиции на более ранних стадиях подготовки законодательных решений и на более низких уровнях, где конфликты менее ощутимы и легче разрешаются.
Аппарат парламента содействует и осуществлению контроля за исполнительной властью. Он собирает необходимую информацию, организует проведение парламентских слушаний и расследований и т.д. При осуществлении деятельности в этом чрезвычайно важном направлении наблюдается тесная взаимосвязь личного персонала депутатов и аппарата комитетов и подкомитетов парламентов.
Личные помощники под руководством своих депутатов накапливают информацию о фактах злоупотреблений, допущенных исполнительной властью, проводят ее оценку. Клерки, секретари и эксперты парламентских комитетов, кроме того, обеспечивают организацию комитетских слушаний и расследований (под руководством председателей соответствующих комитетов), вызывают свидетелей и представителей администрации для дачи разъяснений по известным фактам, готовят проекты решений комитетов по проводимым расследованиям.
Еще одно направление деятельности аппарата парламента –контакты с так называемыми группами интересов: профсоюзами, организациями фермеров, предпринимателей, экологистов и др. Эти контакты осуществляются как через лоббистов, так и непосредственно.
Важное значение имеют контакты со средствами массовой информации: организация интервью, пресс-конференций и брифингов парламентариев, прежде всего руководителей комитетов (комиссий), палат, лидеров фракций, обеспечение трансляции заседаний и слушаний и др. Этим занимаются пресс-службы, я также специальные помощники парламентариев.
Большое место в деятельности той части аппарата, которая обслуживает непосредственно парламентариев, занимает работа с избирателями. Многие парламентарии имеют свои офисы в избирательных округах, расположенных вне столицы, причем порой несколько таких офисов, куда может обратиться любой избиратель.
Особенно развита эта система в США. Член Конгресса имеет помощников не только по контролю за исполнением законодательства и приему избирателей, но и также несколько помощников, которые работают с неблагополучными семьями и заботятся об оказании помощи нуждающимся.
В Великобритании возможности у членов Палаты общин значительно скромнее: они имеют лишь по одному секретарю с неполным рабочим днем. Правда, в избирательных округах работать с избирателями помогают партийные активисты. При этом партийные лидеры имеют преимущества.