Правовое регулирование оперативно- розыскной деятельности в борьбе с преступностью иностранных граждан на современном этапе
В правовом регулировании оперативно-розыскной работы различают два уровня - законодательный и подзаконный. В настоящее время в системе уголовно-правовых дисциплин в рамках теории ОРД формируется российское оперативно-розыскное право. Оперативно-розыскная деятельность «непрерывно связана с последовательным осуществлением законности и поэтому должна обеспечиваться всесторонним правовым регулированием».
Правовое регулирование ОРД может иметь различную степень детализации, причем любые оперативно-розыскные мероприятия с участием должностных лиц оперативных подразделений субъектов ОРД, лиц, конфиденциально содействующих с ними, «должны соответствовать принципиальным положениям законодательства, его общей направленности».
Таким образом, необходима стройная система нормативно-правового регулирования важнейших направлений деятельности органов внутренних дел, которая должна лежать в основе оперативно-розыскного права.
Она состоит из оперативно-розыскного законодательства - совокупности федеральных законов, включающих правовые нормы, регулирующие общественные отношения между лицом и государством в процессе защиты человека, общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств, путем принятия оперативно-розыскных решений, проведения оперативно-розыскных мероприятий и применения соответствующих средств уполномоченными на то Федеральным законом субъектами ОРД, и «комплекса законодательных актов, отдельные нормы которых реализуют в оперативно-розыскной работе». Следовательно, нормативно-правовое регулирование общественных отношений в оперативно-розыскной деятельности понимается как система, включающая наряду с законами и иные нормативные правовые акты.
Иными словами, система законодательных актов, регулирующих оперативно-розыскную деятельность в борьбе с преступностью, в том числе с преступностью иностранных граждан, включает в себя Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности», другие федеральные законы, касающиеся регулирования в разных сферах ОРД, а также подзаконные нормативные акты (акты Президента РФ, акты Федерального Собрания Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, ведомственные и межведомственные нормативные правовые акты субъектов оперативно-розыскной деятельности, акты Генеральной прокуратуры РФ, определения Конституционного Суда РФ по делам о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», международные договоры и документы).
Причем каждый нормативный правовой акт (закон либо подзаконный акт) регулирует свою сферу общественных отношений, возникающих в оперативно-розыскной деятельности между лицом и государством в процессе борьбы с преступностью иностранных граждан. В связи с этим автор видит задачу проанализировать не только систему законодательных актов, но содержащиеся в них положения, регулирующие оперативно-розыскную деятельность в борьбе с иностранной преступностью как методологическую основу ее правового регулирования.
Мы придерживаемся структурного построения законодательных актов, регулирующих оперативно-розыскную деятельность, предложенного Ало. Шумиловым.
К первой группе законодательных актов относятся Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы.
Конституция определяет основные права и свободы человека и гражданина, которые подлежат защите с помощью методов и способов оперативно-розыскной деятельности (ст. 23, 24, 25), а также определяет порядок ограничения прав и свобод (ч. 3 ст. 55). Конституция устанавливает право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями либо бездействием (ст. 53).
По смыслу этой статьи иностранные граждане и лица без гражданства имеют право обратиться в суд с жалобой на действия оперработников, которые при проведении оперативно-розыскных мероприятий нарушили (по их мнению) их права и свободы, а также, руководствуясь ст. 52 Конституции РФ, вправе добиваться в суде компенсации причиненного им ущерба. Исходя из понимания ст. 21 Конституции РФ сотрудники оперативных подразделений субъектов ОРД при проведении оперативно-розыскных мероприятий в отношении конкретных лиц, в том числе и иностранных граждан, должны действовать, соблюдая законность.
Таким образом, законность оперативно-розыскной деятельности в борьбе с преступностью иностранных граждан, гарантируется осуществлением вневедомственного контроля, включая судебный контроль и прокурорский надзор за исполнением законов Российской Федерации органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность. Помимо этого, согласно ст. 22 Федерального закона «Об ОРД» руководители органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, несут персональную ответственность за соблюдение законности при организации и проведении оперативно-розыскных мероприятий (ведомственный контроль).
Вторая глава Конституции Российской Федерации «Права и свободы человека и гражданина» конкретизирует и развивает положение о человеке и гражданине, его правах и свободах как высшей ценности. Конституция Российской Федерации исходит из принципа независимости прав и свобод человека от произвола государства.
Согласно ст. 17 Конституции Российская Федерация признает принципы и нормы международного права, а именно: Всеобщую декларацию прав человека, Международные пакты о правах человека, международные конвенции о правах и свободах. Часть 3 ст. 62 Конституции определяет правовое положение в России иностранных граждан и лиц без гражданства, они обладают тем же объемом прав и обязанностей, что и российские граждане. Исходя из понимания ч. 3 ст. 17 Конституции РФ осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц.
Таким образом, права и свободы, предоставленные Конституцией иностранным гражданам, накладывают на них определенные обязанности: не посягать на права и свободы других лиц, уважать конституционный демократический строй страны проживания, общественную мораль.
Конституция Российской Федерации (ст. 23) допускает ограничение прав на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений только на основании судебного решения. Конституция Российской Федерации, предусматривая, что ограничение права на тайну телефонных переговоров допускается только на основании судебного решения (ч. 2 ст. 23) и, устанавливая запрет на сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия (ч. 1 ст. 24), исходит из необходимости защиты прав личности.
Это правило распространяется и на право иностранных граждан и лиц без гражданства. Органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, не вправе допускать нарушения закона и конституционных прав личности при ее осуществлении, в противном случае заинтересованное лицо может обратиться за защитой в суд.
Вместе с тем судебная процедура ограничения права на тайну телефонных переговоров имеет целью обеспечение интересов общества и государства, составляющих в единстве с интересами личности совокупность национальных интересов России. Этим обусловливается обязанностью судьи подходить к оценке представляемых в таких случаях материалов на тайну телефонных переговоров ответственно и всесторонне.
Судебный контроль, таким образом, отнесен Конституцией Российской Федерации к числу гарантий, препятствующих необоснованным ограничениям такого права человека и гражданина, как право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений.
Исследуя конституционные основы оперативно-розыскной деятельности в борьбе с преступностью иностранных граждан, следует остановиться на таком конституционном принципе, как принцип равноправия (ст. 19 Конституции Российской Федерации). Часть 1 этой статьи определяет равноправие как равенство всех перед законом и судом. Этот принцип распространяется на иностранных граждан и на лиц без гражданства. Закон является общим для всех и закрепляет равные права и свободы личности. Суд призван наиболее эффективно их защитить.
В ст. 19 Конституции РФ учитываются многонациональный состав населения Российской Федерации, наличие разных рас, разнообразие языков, религиозных конфессий и разнообразные свойства человека. Защита принципа равноправия предусмотрена ст. 136 УК РФ, согласно которой умышленные действия, нарушающие равноправие граждан по признаку расы, национальности, отношения к религии, наказываются лишением свободы или штрафом.
Указанный конституционный принцип отражен в ст. 8 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», которой устанавливается, что гражданство, национальность, пол, место жительства, имущественное, должностное и социальное положение, принадлежность к общественным объединениям, отношение к религии и политические убеждения отдельных лиц не являются препятствием для проведения в отношении их оперативно-розыскных мероприятий на территории Российской Федерации, если иное не предусмотрено Федеральным законом.
Принцип равноправия соблюден и в вопросах содействия иностранных граждан органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность. Часть 2 ст. 17 Федерального закона «Об ОРД» прямо указывает, что органы, осуществляющие ОРД, могут заключать контракты с совершеннолетними дееспособными лицами независимо от их гражданства, национальности, пола, имущественного, должностного и социального положения, образования, принадлежности к общественным объединениям, отношения к религии и политических убеждений.
По смыслу указанной статьи органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, имеют право привлекать как к гласному, так и негласному сотрудничеству иностранных граждан, которые пользуются правами, перечисленными в ст. 18 данного закона.
Федеральные конституционные законы Российской Федерации регулируют общественные отношения между иностранными гражданами и государством в плане обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, а также определяют и координируют деятельность исполнительных органов власти - субъектов оперативно-розыскной деятельности в сфере борьбы с преступностью иностранных граждан, направленную на поддержание общественного порядка и безопасности государства.
Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» направлен прежде всего на обеспечение гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами (ст. 1). В ст. 25 прямо указано, что уполномоченный рассматривает жалобы находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства. По смыслу этой статьи иностранный гражданин вправе обратиться с жалобой, например на нарушение его прав, гарантированных ч. 1 ст. 24 Конституции РФ, согласно которой «сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускается». Однако не требуется согласия лица, в том числе и иностранца, на сбор, хранение, использование и распространение сведений о нем при проведении следствия, дознания, оперативно-розыскных мероприятий. Правоохранительные органы, связанные с добыванием подобной информации, руководствуются уголовно-процессуальным законодательством (ст. 6, 9,11,13,84,86, 89 УПК РФ) и Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности» (ст. 5, 6, 8, 11,12).
Важным элементом конституционной основы оперативно- розыскной деятельности является Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации». Согласно ст. 32 закона Правительство Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, исполнения наказаний, государственной охраны, внешней разведки, таможенных органов, являющихся субъектами оперативно-розыскной деятельности.
В соответствии со ст. 11 Правительство Российской Федерации участвует в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, в том числе иностранных граждан и лиц без гражданства, общества и государства; осуществляет меры по охране общественного порядка, борьбе с преступностью и другими общественными явлениями, что предусматривает осуществление комплекса оперативно-розыскных мероприятий федеральными органами исполнительной власти, имеющими право осуществлять оперативно-розыскную деятельность.
Вторую группу федеральных законов, касающихся оперативно-розыскной деятельности в борьбе с преступностью иностранцев, составляют: действующий Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности», федеральные законы, регулирующие группы общественных отношений в оперативно-розыскной деятельности; законодательные акты, регулирующие отдельные общественные отношения в оперативно-розыскной деятельности; законодательные акты, отдельные предписания которых реализуются в оперативно-розыскной деятельности.
Федеральный закон от 12 августа 1995 г. «Об оперативно- розыскной деятельности» регулирует правоотношения, возникающие в процессе конфиденциального сотрудничества иностранных граждан с органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность (ст. 17,18), определяет направления, создает объективные предпосылки совершенствования их правового обеспечения. Впервые на законодательном уровне закреплены основные положения оперативно-розыскной деятельности: дано ее понятие, указаны задачи и принципы. В ст. 4 Федерального закона «Об ОРД» также сказано, что правовой основой ОРД могут являться нормативные акты, регламентирующие организацию и тактику проведения ОРД, издаваемые органами, осуществляющими ОРД в пределах своих полномочий в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Важной в законе является глава II, посвященная проведению оперативно-розыскных мероприятий, реализуемым в процессе ОРД, основаниям (ст. 7) и условиям (ст. 8) для их проведения, порядку судебного рассмотрения материалов об ограничении конституционных прав граждан (ст. 9). В частности, законодатель в ст. 7 «Основания для проведения оперативно-розыскных мероприятий» не делает исключений при проведении ОРМ в отношении иностранцев, подозреваемых в подготовке и совершении преступлений. Исходя из смысла ч. 3 ст. 62 Конституции РФ, иностранные граждане и лица без гражданства, как и граждане России, обязаны соблюдать уголовное законодательство РФ и нести ответственность за совершение преступлений.
К федеральным законам, регулирующим группы общественных отношений в ОРД, направленным на пресечение и раскрытие преступлений со стороны иностранцев, следует отнести законодательные акты: «О противодействии терроризму»; «О безопасности»; «О связи»; «Об информации, информатизации и защите информации»; «О прокуратуре Российской Федерации»; «О наркотических средствах и психотропных веществах»; «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации»; «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»; «О противодействии экстремистской деятельности».
Закон РФ от 1 марта 2006 г. «О противодействию терроризму» прямо указал (ст. 24) на ответственность иностранных международных организаций за причастность к терроризму. В нем перечисляются основные принципы противодействия терроризму (ст. 2), в том числе сотрудничество государства с международными и иными организациями и гражданами в противодействии терроризму (п. 6 ст. 2).
Данный закон дает право соответствующим органам в рамках их компетенции проводить оперативно-розыскные и охранные мероприятия, направленные на выявление и пресечение деятельности террористических групп, в том числе имеющих международные связи, на предотвращение проникновения на территорию России членов зарубежных террористических центров, незаконной иммиграции иностранных граждан.
Статья 3 указанного закона определяет общие условия противодействия федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления терроризму в пределах своих полномочий. Помимо этого, ст. 20 определяет категории лиц, участвующих в борьбе с терроризмом, подлежащих правовой и социальной защите.
Социальная защита лиц, участвующих в борьбе с терроризмом, осуществляется с учетом правового статуса таких лиц, устанавливаемого федеральным законом и иными нормативными актами РФ, в порядке, установленном Правительством РФ (п. 2 ст. 20). Таким образом, иностранные граждане, оказывающие конфиденциальное содействие по контракту с органами внутренних дел, могут привлекаться к проведению ОРМ и находиться под социально-правовой защитой государства.
Закон РФ от 5 марта 1992 г. «О безопасности» в ч. 1 ст. 9 определяет в качестве одной из основных функций системы безопасности осуществление комплекса оперативных и долговременных мер по предупреждению и нейтрализации внутренних и внешних угроз жизни, важным интересам объектов безопасности. В ч. 3 ст. 12 органам безопасности, внутренних дел и иным органам исполнительной власти, использующим в своей деятельности специальные силы и средства, предписано действовать в пределах своей компетенции и в соответствии с законодательством.
Федеральный закон от 16 февраля 1995 г. «О связи» установил правила взаимодействия органов, осуществляющих ОРД, с предприятиями связи, обязав последние предоставлять возможность проведения оперативно-розыскных мероприятий па сетях связи, принимать меры к недопущению раскрытия организационно-тактических приемов их проведения (ч. 1 ст. 14). Оперативно-розыскные мероприятия (п. 9, 10,11 ст. 6 Федерального закона «Об ОРД»), связанные с прослушиванием телефонных переговоров, снятием информации с технических каналов связи, контролем почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений, существенно дополняют оперативную работу, весьма активно используются сотрудниками в процессе оперативно-розыскной деятельности.
Федеральный закон от 15 июля 1995 г. «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» предусматривает проведение оперативно-розыскных мероприятий в местах содержания под стражей лиц в целях выявления, предупреждения и раскрытия преступлений (ч. 7 ст. 34). Законодательное закрепление такой возможности дает право на проведение оперативной работы в отношении иностранцев и лиц без гражданства в условиях ИБС, органов внутренних дел и на объектах УИС.
Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. «Об информации, информатизации и защите информации» устанавливает (ограничивает) порядок доступа граждан и организаций к информации, защищает права на доступ к информации. Закон регулирует оперативно-розыскную деятельность в части охраны конституционных прав и свобод граждан. Данный законодательный акт в ст. 11,14,20,21,24 предусматривает механизм ограничения сбора, хранения, использования и распространения информации, касающейся прав на доступ к информации объектов оперативного внимания и субъектов, осуществляющих оперативную работу.
Федеральный закон от 8 января 1998 г. «О наркотических средствах и психотропных веществах» определяет в ст. 6, 7, 36-37, 39, 41-44, 47, 48 правила использования наркотиков и психотропных веществ в процессе осуществления оперативно-розыскных мероприятий. Учитывая, что удельный вес только раскрытых преступлений, связанных с наркотиками, в общем объеме преступности иностранцев составляет порядка 20%, использование данного закона в плане борьбы с наркопреступностью иностранных граждан имеет принципиально важное значение.
Федеральный закон от 25 июля 1998 г. «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации» предусматривает использование дактилоскопической информации в целях идентификации личности человека. Статья 5 определяет, в частности, иностранных граждан, проживающих на территории Российской Федерации, подлежащих государственной дактилоскопической регистрации в целях розыска иностранных граждан и лиц без гражданства, подтверждения их личности (ст. 6).
Кроме того, закон предусматривает обязательную дактилоскопическую регистрацию иностранных граждан и лиц без гражданства, подозреваемых в совершении преступления, обвиняемых в совершении преступления либо осужденных за совершение преступления, подвергнутых административному аресту, совершивших административное правонарушение, если иным способом установить их личность невозможно (п. «ж» ст. 9), а также иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих депортации за пределы территории Российской Федерации (п. 3 ст. 9).
Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» значительно расширил (по сравнению с предыдущим Законом СССР «О правовом положении иностранных граждан в СССР») обязанности иностранцев, находящихся в России, перед государством и населением Российской Федерации. В частности, в обязанности иностранцев включено ненанесение ущерба нравственности и здоровью населения.
Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. «О прокуратуре Российской Федерации» в ст. 2 устанавливает порядок надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД (ст. 29). В частности, за соблюдением конституционных принципов законности, а также прав и свобод человека и гражданина, в том числе иностранцев, в процессе осуществления ОРД.
Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» направлен на защиту прав и свобод человека и гражданина, основ конституционного строя, целостности и безопасности Российской Федерации от экстремистской деятельности. Статья 15 закона устанавливает ответственность (уголовную, административную, гражданско-правовую) иностранных граждан и лиц без гражданства за осуществление экстремистской деятельности. Учитывая, что борьба с экстремистской деятельностью может быть эффективна только при взаимодействии с мировым сообществом, законодатель в ст. 17 данного закона определил направления международного сотрудничества в области борьбы с экстремизмом.
В частности, установил, что на территории Российской Федерации запрещается деятельность общественных и религиозных объединений, иных коммерческих организаций иностранных государств и их структурных подразделений, деятельность которых признана экстремистской в соответствии с международно-правовыми актами и федеральным законодательством, и определил перечень ограничений деятельности иностранных некоммерческих и неправительственных организаций. Кроме того, в законе указано, что Российская Федерация в соответствии с международными договорами Российской Федерации сотрудничает в области борьбы с экстремизмом с иностранными организациями, их правоохранительными органами и специальными службами, а также с международными организациями, осуществляющими борьбу с экстремизмом.
Правовую основу ОРД на рассматриваемом уровне составляет уголовное и уголовно-процессуальное законодательство, определяющее понятия и виды противоправных деяний, конкретные составы преступлений, санкции, объективные и субъективные стороны преступлений, обстоятельства, исключающие уголовную ответственность и наказание, и др.
Действующее уголовное законодательство в отношении преступлений, совершенных иностранными гражданами и лицами без гражданства, исходит из того, что «лицо, совершившее преступление на территории Российской Федерации, подлежит уголовной ответственности по настоящему Кодексу» (п. 1 ст. 11 УК РФ).
В понятое «лицо, совершившее преступление», законодатель изначально включает лиц любой категории, совершивших уголовно наказуемое деяние, в том числе иностранных граждан и лиц без гражданства.
Кроме того, законодатель определяет действие уголовного законодательства и в отношении лиц, совершивших преступления вне пределов Российской Федерации (ст. 12 УК РФ).
В п. 3 данной статьи он прямо указывает на уголовную ответственность иностранных граждан и лиц без гражданства, не проживающих постоянно в Российской Федерации, но совершивших преступление вне ее пределов, в случае если оно направлено против интересов Российской Федерации, а также в случаях, предусмотренных международным договором Российской Федерации. Обязывающая диспозиция ст. 11 и 12 УК РФ составляет основу правовой нормы, выступающей в качестве регулятора отношений между иностранными гражданами и лицами без гражданства, с одной стороны, и государством - с другой.
Одновременно законодатель предусматривает общий порядок выдачи иностранных граждан и лиц без гражданства, совершивших преступления вне пределов Российской Федерации и находящихся на территории Российской Федерации, указывая в диспозиции п. 2 ст. 13 УК РФ на возможность их выдачи иностранному государству для привлечения к уголовной ответственности или отбывания наказания. В данном случае законодатель предоставляет только право па проведение таких действий, которые должны быть «увязаны» с существующими международными договорами Российской Федерации.
Уголовно-процессуальный кодекс РФ регламентирует порядок собирания доказательств в ходе уголовного судопроизводства дознавателем, следователем, прокурором и судом (ст. 86), устанавливает, какие документы допускаются в качестве доказательств (ст. 84), порядок использования в доказательствах результатов ОРД (ст. 89), обстоятельства, подлежащие доказыванию (ст. 73). Так, в ст. 89 говорится о запрещении использования результатов ОРД, если они не отвечают требованиям, предъявляемым к доказательствам настоящим кодексом.
К законодательным актам федерального значения, регулирующим отдельные общественные отношения в оперативно-розыскной деятельности, касающимся борьбы с преступностью иностранных граждан, следует отнести законы Российской Федерации: «О милиции» № 1026-1,1991 г.; «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» № 2487-1, 1993 г.; «О Государственной границе Российской Федерации» № 4730-1,1993 г.; «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» № 5473-1 (с изменениями), 1993 г.; «О государственной тайне» № 57-ФЗ, 1996 г.; «Об органах Федеральной службы безопасности в Российской Федерации» № 40-ФЗ, 1995 г.; «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» № ФЗ-ФЗ, 1995 г.; «О внешней разведке» № 5-ФЗ, 1996 г.; «О государственной охране» № 57-ФЗ, 1996 г.; «Уголовно-исполнительный кодекс РФ» № 1-ФЗ, 1997 г.; «О пограничной службе Российской Федерации» № 55-ФЗ, 2000 г.
Закон РФ от 18 апреля 1991 г. «О милиции» закрепил правовое положение криминальной милиции и дал право милиции осуществлять оперативно-розыскную деятельность (п. 16 ст. 11), в нем определена специфика осуществления ОРД с учетом условий функционирования криминальной милиции.
Частным детективам Законом РФ от 11 марта 1992 г. «О частной детективной и охранной деятельности» запрещено проводить ОРД.
Закон РФ от 1 апреля 1993 г. «О Государственной границе Российской Федерации» определяет защиту границы Российской Федерации как часть системы обеспечения безопасности страны. Учитывая, что значительное число иностранных граждан проникает на территорию России через пограничный контроль, охрана Государственной границы осуществляется в целях недопущения противоправного ее прохождения, обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами ее режима (ст. 3).
Пограничная служба Российской Федерации, составляющая основу системы обеспечения безопасности личности, общества и государства в сфере охраны Государственной границы Российской Федерации, в сочетании гласных и негласных форм и методов деятельности в пределах своих полномочий осуществляет разведывательную, контрразведывательную, оперативно-розыскную и иную деятельность по пресечению незаконного проникновения иностранных граждан на территорию России.
Кроме того, в соответствии с Федеральным законом «О Государственной границе Российской Федерации» Федеральная пограничная служба Российской Федерации совместно с органами внутренних дел, используя методы и способы оперативно-розыскной деятельности, осуществляют борьбу с нелегальной деятельностью как граждан России, так и иностранных граждан, розыск лиц, нарушивших режим Государственной границы (ст. 28).
Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне» определил, что к государственной тайне относятся сведения о лицах, сотрудничающих или сотрудничавших на конфиденциальной основе с органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность (п. 4 ст. 15). Закон также урегулировал механизм засекречивания и рассекречивания сведений, составляющих государственную тайну. Положения данного закона создали дополнительные правовые гарантии охраны негласного сотрудничества конфидентов, в том числе граждан зарубежных государств, с оперативными аппаратами, повысили ответственность сотрудников за соблюдение конспирации, сохранность в тайне конфиденциального сотрудничества с конфидентами-иностранцами.
Правовое регулирование оперативно-розыскной деятельности учреждений, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, определяется Законом РФ от 21 июня 1993 г. № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» в редакции Федерального закона от 15 июня 1996 г. № 73-Ф3. Статья 2 данного закона в качестве задачи уголовно-исполнительной системы установила содействие органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, а ст. 14 - осуществление оперативно-розыскной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации. По смыслу ст. 14 оперработники учреждений исполнения наказаний вправе проводить оперативно-розыскные мероприятия в отношении осужденных, в том числе иностранных граждан, в целях пресечения правонарушений с их стороны.
Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «Об органах Федеральной службы безопасности в Российской Федерации» в ст. 10 прямо устанавливает, что деятельность органов Федеральной службы безопасности в сфере борьбы с преступностью осуществляется в соответствии с ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» и другими законодательными актами.
В соответствии с законодательством Российской Федерации органы Федеральной службы безопасности осуществляют оперативно-розыскные мероприятия по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию шпионажа, террористической деятельности, организованной преступности, незаконного оборота оружия и наркотических средств, контрабанды, деятельности незаконных вооруженных формирований (НВФ), руководителями и активными участниками которых нередко являются иностранные граждане.
С учетом расширения участия и активизации преступной деятельности международных религиозных террористических организаций на территории России (взрывы в различных городах России, участие иностранцев в НВФ и др.), ставящих своей целью насильственное изменение конституционного строя России, органы Федеральной службы безопасности проводят разведывательную, контрразведывательную и иную деятельность по их нейтрализации и ликвидации, взаимодействуя с другими субъектами оперативно-розыскной деятельности. Причем ст. 9 прямо указывает, что одним из оснований для осуществления ими контрразведывательной деятельности являются сведения о признаках незаконной деятельности как организаций иностранных государств, так и отдельных лиц, направленной на нанесение ущерба безопасности Российской Федерации.
Федеральный закон от 15 июня 1995 г. № ФЗ-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» регулирует общественные отношения в оперативно-розыскной деятельности, касающиеся контроля почтовых отправлений и иных сообщений лиц, содержащихся под стражей (ст. 20).
Переписка иностранных граждан, содержащихся под стражей, подвергается цензуре администрацией места содержания под стражей. При этом письма, содержащие сведения, которые могут помешать установлению истины по уголовному делу или способствовать совершению преступления, содержащие государственную или иную охраняемую законом тайну, адресату не направляются.
Федеральный закон от 10 января 1996 г. № 5-ФЗ «О внешней разведке» в ст. 13 прямо указывает на недопустимость применения методов и средств разведывательной деятельности в отношении граждан Российской Федерации на территории Российской Федерации. По смыслу данной статьи законодатель определил, что объектами оперативно-розыскной деятельности Службы внешней разведки являются общественные отношения между Российской Федерацией и иностранными государствами, касающиеся безопасности Российского государства и борьбы с транснациональной преступностью.
Закон Российской Федерации от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ «О государственной охране» устанавливает, что федеральные органы государственной охраны осуществляют оперативно-розыскную деятельность в соответствии с федеральным законодательством об оперативно-розыскной деятельности (п. 2 ст. 15) в пределах своих полномочий в борьбе с терроризмом и для выявления, предупреждения и пресечения преступлений и иных правонарушений на охраняемых объектах. Объектами государственной охраны, перечисленными в ст. 6, являются главы иностранных государств во время пребывания на территории Российской Федерации.
Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации от 8 января 1997 г. № 1-ФЗ в ст. 84 регламентирует оперативно-розыскную деятельность в исправительных учреждениях, определяет ее цели и задачи, а также компетенцию оперативных подразделений уголовно-исполнительной системы. В частности, задачами ОРД являются: обеспечение личной безопасности осужденных; выявление, предупреждение и раскрытие готовящихся и совершаемых в исправительных учреждениях преступлений и нарушений установленного порядка отбывания наказания и др.
Таким образом, в отношении осужденных иностранных граждан в целях предотвращения с их стороны преступлений либо правонарушений при наличии оснований могут проводиться различные оперативно-розыскные мероприятия, предусмотренным Федеральным законом «Об ОРД».
К законодательным актам, отдельные предписания которых реализуются в оперативно-розыскной деятельности, направленной на борьбу с преступностью иностранных граждан, относятся: Воздушный кодекс Российской Федерации от 19 марта 1997 г. № 60-ФЗ, ст. 85 которого предусматривает проведение предполетного досмотра пассажиров, не исключающего возможность проведения последнего при осуществлении оперативно-розыскной деятельности уполномоченными на то лицами в порядке, установленном Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности»; Гражданский кодекс Российской Федерации (ч. 1) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ с изменениями и дополнениями в части установления нарушений в двусторонних и многосторонних сделках, участниками которых являются как иностранные организации (юридические лица), так и иностранцы - физические лица, если в результате этих сделок государству, государственным или коммерческим структурам нанесен крупный материальный ущерб, чем затронута экономическая безопасность России.
Правовое регулирование оперативно-розыскной деятельности в борьбе с преступностью иностранцев обеспечивается нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти, включающими Указы Президента Российской Федерации, акты палат Федерального собрания Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации.
В частности, Указ Президента РФ «О мерах по защите прав граждан, охране правопорядка и усилении борьбы с преступностью» (от 8 октября 1992 г. № 1189); «Перечень сведений конфиденциального характера» (от 6 марта 1997 г. № 188); «Об упорядочении организации и проведения оперативно-розыскных мероприятий с использованием технических средств» (от 12 июля 1995 г. № 673); «Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне» (от 30 ноября 1995 г. № 1203 с изменениями от 24 января 1998 г.); «О мерах по упорядочению разработки, производства, реализации, приобретения в целях продажи, ввоза в Российскую Федерацию и вывоза за ее пределы, а также использования специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации» (от 9 января 1996 г. № 21); «О мерах по усилению борьбы с терроризмом» (от 7 марта 1996 г. № 338); «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» (от 18 апреля 1996 г. № 567); «Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера» (от 6 марта 1997 г. № 188); «Концепция национальной безопасности Российской Федерации» (от 26 декабря 1997 г. № 1300.
К актам палат Федерального Собрания Российской Федерации, в частности, следует отнести «Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 6 февраля 1996 г. № 42-СФ с изменениями, в котором ст. 91 предусмотрены направления парламентского запроса Совета Федерации Председателю Правительства Российской Федерации, членам Правительства Российской Федерации, Генеральному прокурору Российской Федерации, руководителям иных федеральных органов исполнительной власти и других категорий госслужащих по вопросам, входящим в их компетенцию, и должностных лиц с соблюдением требований о недопустимости вмешательства члена Совета Федерации в оперативно-розыскную, уголовно-процессуальную деятельность органов дознания, следователей и судебную деятельность.
Постановление Совета Федерации Федерального Собрания от 5 ноября 1997 г. № 383-С «О мероприятиях по розыску и возвращению из Чеченской Республики российских военнослужащих, а также других граждан, удерживаемых в качестве заложников», где предложено Президенту Российской Федерации предпринять меры по возвращению из Чеченской Республики военнослужащих, а также других граждан, удерживаемых в качестве заложников, рекомендовать Правительству Российской Федерации во взаимодействии с Секретарем Совета безопасности РФ улучшить координацию деятельности и повысить ответственность МО, МВД, ФСБ, ФПС России по розыску и возвращению из Чеченской Республики российских военнослужащих и других граждан, удерживаемых в качестве заложников.
В постановлении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 г. № 2134-ГД (с изменениями) «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (ст. 47) указано, что вмешательство члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы в оперативно-розыскную деятельность органов дознания не допускается.
Правительство Российской Федерации приняло ряд постановлений, регулирующих ОРД, позитивно влияющих на развитие и совершенствование оперативно-розыскной деятельности, на борьбу с преступностью иностранцев на современном этапе. К ним следует отнести постановления: «Правила отнесения сведений, составляющих государственную тайну, к различным степеням секретности» (от 4 сентября 1995 г. № 870); «Порядок допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне» (от 28 октября 1995 г.); «Положение о Национальном центральном бюро Интерпола» (от 14 октября 1996 г. № 1190); «Перечень видов специальных технических средств, предназначенных (разработанных, приспособленных, запрограммированных) для негласного получения информации в процессе осуществления оперативно-розыскной деятельности» (от 1 июля 1996 г. № 1190); «О мерах по противодействию терроризму» (от 15 сентября 1999 г. № 1040); «О мерах по предотвращению проникновения на территорию Российской Федерации членов зарубежных террористических организаций, ввоза оружия и средств, диверсий в установленных пунктах, пропуске через Государственную границу Российской Федерации в пределах Северо-Кавказского региона» (от 5 ноября 1999 г. № 1223); «Положение о ввозе в Российскую Федерацию и вывозе из Российской Федерации специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации» (от 10 марта 2000 г. № 214).
Следующей, четвертой, группой нормативных правовых актов, регулирующих оперативно-розыскную деятельность в сфере борьбы с преступностью иностранных граждан, являются ведомственные и межведомственные нормативные правовые акты. В них подробно рассматриваются организация и тактика использования сил и средств в проведении оперативно-розыскных мероприятий субъектами оперативно-розыскной деятельности.
К ведомственным нормативным правовым актам следует отнести: Приказ МВД России № 342 от 12 июля 1993 г., объявляющего решение коллегии МВД РФ № ЗКМ/1 от 30.06.93 г., которой утверждена программа борьбы с преступностью, связанной с иностранными гражданами; Приказ МВД РФ № 664 от 11 декабря 1997 г. «Об организации розыска иностранных граждан»; Приказ МВД РФ № 281 от 20 апреля 2000 г., объявляющий решение Коллегии МВД РФ от 1 марта 2000 г. № 2 КМ/1 о Концепции борьбы с преступностью, связанной с иностранцами; Приказ МВД России от 22 мая 1996 г. «О мерах по совершенствованию оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел»; Инструкцию, объявленную указанным приказом, где определены основные направления этой работы, требования, предъявляемые к ее организации, приведены тактические приемы реализации ее различных элементов, определена методика оперативной работы, ведения дел оперучетов и т.д.; приказ Генерального прокурора РФ «Об организации надзора за исполнением Федерального закона от 9 августа 2000 г. № 56 "Об оперативно- розыскной деятельности"»; «Положение о следственном изоляторе уголовно-исполнительной системы Минюста России» от 25 января 1998 г. №20.
К межведомственным нормативным правовым актам, регламентирующим ОРД в сфере борьбы с преступностью иностранных граждан, относятся: совместный приказ МВД РФ, МПС РФ, ФСБ РФ, Федеральной службы на воздушном транспорте (ФСВТ) № 51/1 ц/2/15/4/13/11/14 от 18 января 2000 г. «О мерах по предупреждению правонарушений со стороны иностранных граждан и лиц без гражданства»; Указание Генерального прокурора РФ от 29 июля 1996 г. № 44/15 и Министра внутренних дел России от 25 июля 1996 г. № 1/12812 «О порядке представления ОВД материалов для осуществления прокурорского надзора за исполнением Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности"»; Инструкция «О порядке представления результатов ОРД дознавателю, органу дознания, следователю, прокурору или в суд» (утверждена приказом МВД, ФСБ, ФСО, ФТС СВР, ФСИН, ФСНК, МО России от 17 апреля 2007 г. № 368/185/164/481/32/184/97/147); Инструкция «Об основах организации и тактики проведения оперативно- технических мероприятий» (утверждена приказом ФСБ, МВД, СВР России, Службы безопасности Президента РФ, ФПС, ФСНП, ГТК, ФСО России от 19 июня 1996 г.); «Положение о совместных следственно-оперативных группах (бригадах) органов прокуратуры, внутренних дел, безопасности и налоговой полиции для пресечения и расследования деятельности организованных преступных групп» (утверждено приказом Генеральной прокуратуры РФ, МВД, ФСБ, ДНП России от 22 мая 1995 г. № 32/199/73/278); «Соглашение между Министерством связи РФ и Федеральной службой безопасности РФ по вопросу внедрения технических средств системы оперативно-розыскных мероприятий на сетях электросвязи России» (утверждено ФСБ России и Минсвязи России от 22 января 1997 г.); Инструкция по взаимодействию правоохранительных органов Российской Федерации при расследовании и раскрытии преступлений, связанных с посягательствами на культурные ценности России (утверждена приказом Генеральной прокуратуры РФ, МВД России, ФСБ России и ГТК России от 25 ноября 1997 г. № 69/777/425/700; Указание МВД России, Генеральной прокуратуры РФ от 24 сентября 1998 г. № 1/199.34. 83/86 «О совершенствовании деятельности по раскрытию убийств, связанных с безвестным исчезновением граждан, и розыску лиц, пропавших без вести»; Инструкция о порядке изъятия из незаконного оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, инструментов и оборудования (совместный приказ МВД России, Минюста России, Минздрава России, Минэкономики России, ГТК России, ФСБ России и ФПС России от 9 ноября 1999 г. № 840/320/388/472/726/530/585.
Правоприменение оперативно-розыскного закон в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства возможно только при условии привлечения их к уголовной ответственности по российскому уголовному закону в случаях, предусмотренных ст. 11 и 12 УК РФ. В этом проявляется принцип реальности действия Федерального закона «Об ОРД».
Оперативно-розыскные мероприятия в отношении иностранных граждан будут считаться правомерными в случаях:
- если они проводятся в отношении иностранного гражданина (лица без гражданства), постоянно проживающего на территории Российской Федерации, спланированы или начаты на территории России, а продолжены или закончены за границей;
- если они проводятся с целью защиты от планируемых или начатых преступных посягательств не на территории Российской Федерации, но их окончание, во-первых, предполагается на территории Российской Федерации или, во-вторых, их завершенность неизбежно влечет реализацию угроз жизненно важным интересам граждан Российской Федерации, российского общества или Российского государства.
Таким образом, система законодательных актов, регулирующих ОРД, оказывает существенное влияние на ее организационно-тактическое и психологическое обеспечение и осуществляется на конституционном законодательном и подзаконном уровнях правового регулирования, создавая реальные предпосылки дальнейшего совершенствования теории и практики ОРД.
В практическом плане приведенный правовой анализ законодательных актов, регулирующих оперативно-розыскную деятельность в борьбе с преступностью иностранных граждан, состоит в том, что оперативно-розыскные силы, средства и методы, используемые оперативными подразделениями субъектов ОРД, в условиях активизации международной преступности должны быть направлены на создание максимально эффективной системы противодействия преступности иностранцев путем предупреждения и раскрытия наиболее опасных преступлений, активной борьбы с транснациональной организованной преступностью (терроризмом, наркобизнесом, коррупцией, торговлей оружием и др.). Правовая основа и законодательные нормы, регулирующие ОРД в сфере борьбы с преступностью иностранцев, равно как и порядок ведомственной нормативно-правовой регламентации вопросов организации тактики проведения ОРМ, позволяют утверждать, что эта деятельность носит исключительно правовой характер.