Международное речное право
Международное речное право (далее — МРП) — совокупность правовых норм, регулирующих отношения между государствами и международными организациями по использованию и охране водотоков и водоемов (рек и озер, каналов и водохранилищ), находящихся на территории двух и более государств. Первоначально правовому регулированию подлежало судоходное использование рек, но затем — и несудоходные виды использования (в целях энергетики, ирригации, рыболовства и т.д.).
Первым международным договором по использованию рек считается Феррарский пакт 1177 г. между итальянскими городами-государствами. Первым в отечественной истории актом такого рода является Соглашение о свободе плавания по Западной Двине 1229 г. между Смоленским княжеством и Ригой и другими прибалтийскими городами. В настоящее время заключены международные договоры и соглашения по судоходному использованию Рейна, Дуная, Амура, Инда, Меконга, Нила, Конго, Нигера, Сенегала, озера Чад, Великих озер, Рио-Гранде, Амазонки, Ла-Платы и др. В Европе до сих пор действуют некоторые старые конвенции XIX в. (например, Мангеймская конвенция по Рейну 1868 г.). Главный источник МРП — Хельсинкская конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер 1992 г., участницей которой является и Россия. В 1997 г. была подписана Конвенция о несудоходных видах использования международных водотоков, которая пока не вступила в действие.
«Краеугольным камнем» МРП является свобода судоходства. Дискриминация по критериям флага, пункта назначения и отправки запрещается. Все суда торгового флота вне зависимости от государственной принадлежности равны в вопросах оплаты услуг. Первоначально международные реки и озера были свободны только для прибрежных государств. В результате строительства «общеевропейского дома»реки Рейн, Дунай, Шельда, Маас, Мозель провозглашены свободными для всех государств мира. В результате международные реки уподобляются «открытой дороге».
В рамках строительства «общеевропейского дома», начато которому было положено во второй половине XX в., в Европе происходит создание системы водных путей, выходящих на омывающие континент моря: Средиземное, Балтийское, Черное, Северное. В нее вошли старейшие «свободные» реки и озера континента, а также многочисленные искусственные водные объекты: водохранилища, обводные, боковые, соединительные каналы. Таким образом, произошло расширение сферы МРП, смыкание ее с морским правом.
Интеграционные усилия Европейского сообщества были подытожены Европейским соглашением о важных внутренних водных путях международного значения 1997 г. Его участники установили технические характеристики внутренних водных путей и портов, входящих в специальный перечень. В частности, в него входят реки Днепр, Днестр, Волга и Кама, порты Москва и Петербург.
МРП регулирует сферу важных межгосударственных отношений, участники которых имеют также экологические интересы. На международном уровне давно установился и действует принцип: «Загрязнитель платит». Загрязнителями международных вод нередко становятся транспортные организации, частные судовладельцы и береговые службы.
МРП «бережет» водопокрытую и водообслуживающую землю от эрозии, несогласованных гидротехнических работ, от заиления, загрязнения, обвала берега. Почти во всех договорах СССР (Россия — его правопреемница) сооружения и постройки, извлеченный грунт и камни, иные хозяйственные объекты не должны мешать естественному ходу воды в половодье. Недопустимо и создающее угрозу обвала загромождение берега указанными материалами и объектами.
Договоренности по трансграничным водотокам и водоемам нередко предусматривают охрану «ландшафта». Тем самым они выходят за рамки одних только прагматических целей, ибо ландшафт включает флору, фауну, красоту природы, объекты культурного наследия.
Определение государственной границы по воде
МРП регулирует отношения, возникающие в связи как с трансграничными, так и пограничными реками (например, Амур, Прут). Специфика правового режима последних выражается в том, что их русла признаются государственной границей сопредельных государств. Обычно эта граница проходит по фарватеру или по середине реки. Вопрос о прохождении государственных границ был в свое время хорошо изучен зарубежным специалистом по морскому и международному речному праву Д. Коломбосом2Коломбос Д. Международное морское право. — М.: Прогресс, 1975. — С. 208, 209.. На несудоходной пограничной реке граница идет по ее середине, на судоходных же реках граница проводится по середине наиболее глубокого фарватера, именуемого обычно тальвегом. Это правило справедливо и для многорукавных судоходных рек. Соответственно, остров или мост на самой глубокой протоке делится пополам. При естественном приросте берегов или устремлении воды по новому руслу граница все равно идет по середине существующего на данный момент русла реки.
Государства не имеют право с помощью искусственных мер изменять естественное направление «тальвега» и этим передвигать демаркационную линию. Однако на практике такие конфликтные действия все же предпринимаются: в частности, на русско-китайской границе велась своего рода «фарватерная война» по международной реке Амур. У российского внутреннего водного транспорта есть финансовые и технические возможности удержать существующую границу и предотвратить обмеление одной из амурских проток.
На озерах, берега и акватория которых принадлежат двум государствам, граница по воде должна соединять выходы крайних точек сухопутных границ к воде. Такими пограничными озерами являются Великие озера, Чудское озеро, озеро Ханка. Таким же образом СССР в свое время обозначил свою границу с Ираном на Каспийском море.
Международное речное право и СНГ
В силу большой протяженности границ Российской Федерации она совпадает с некоторыми пограничными и пересекает немало трансграничных рек и озер. Общее количество трансграничных водных объектов на границах России — около одной тысячи. При этом общая протяженность речной границы России — 7141 км, а по озерам она тянется на 4775 км. Еще с советских времен пограничными были Амур, Араке, Прут, Дунай и т.д. Наши партнеры по СНГ продолжают разделять некоторые такие бассейны со странами Дальнего Зарубежья (Турция, Иран, Афганистан, Польша, Румыния).
В результате образования независимых государств на пространствах бывшего СССР многие водотоки и водоемы приобрели статус трансграничных, ибо их акватории и бассейны стали находятся на территории нескольких суверенных государств. Для России к числу наиболее крупных из них относятся реки Даугава (Западная Двина), Неман, Нарва, Урал, Днепр, Сев ере кий Донец, Чудско-Псковское озеро. К числу «старых» пограничных вод, на которые отчасти распространяется суверенитет нашей страны, принадлежит Амурский бассейн, включая и пограничное озеро Ханко, а также Каспийское море-озеро. Ряд водных объектов пока остается без договорной регламентации.
Международные реки — важнейший, но не единственный институт международного речного права. Он берет свое начато со средних веков, но получил интенсивное развитие в XIX—XX вв. Исторически международные реки делятся на открытые — только для стран бассейна — и на свободные, поскольку они доступны также для судов третьих государств. Для специалистов по экологическому праву поучителен пример Рейнского бассейна — важнейшего источника для водоснабжения, гидроэнергетики, главной транспортной артерии Западной Европы. Рейн — самая загруженная судоходная река в мире, в ее бассейне находятся Германия, Франция, Австрия, Швейцария, Лихтенштейн, Нидерланды и Люксембург.
«Рейн-отец» имел некогда многорукавное и многоостровное русло, нелегкие навигационные условия (пороги), отличался частыми и опустошительными наводнениями. В целях оптимизации судоходства и снижения заболеваемости малярией с начала XIX в. Рейн стали спрямлять и превращать в канал. Антропогенная нагрузка на бассейн этой великой реки к середине XX в. была настолько сильна, что ООН признала ее пригодной лишь для судоходства. При этом полной защиты от паводков достичь не удалось.
Чтобы переломить ситуацию, Германия и Нидерланды создали Комиссию по защите Рейна (1950 г.), с решениями которой пришлось считаться другим странам бассейна. В результате эффективных мер по оздоровлению реки удалось остановить размывание дна и берегов и повысить качество воды. Чтобы погасить глубокие (до 7 м.) размывы речного дна вниз по течению от каскада ГЭС, с 1978 г. ежегодно баржами доставляли и вмещали в уязвленный участок русла до 180 тыс. тонн наносов определенного гранулометрического состава.
В апреле 1999 г. государства бассейна подписали новую договоренность по устойчивому развитию речной системы. Она нацелена на восстановление русел рек (включая и рукава) и высвобождение пойм для вмещения паводковых вод. В целях максимального приближения к первозданному виду речной долины планируется возвращение бассейна к очертаниям до 1816 г. Это требует поэтапной разборки продольных руслорегулирующих дамб, а также реабилитации второстепенных акваторий бассейна великой реки. Последнее означает восстановление и воссоединение с основным руслом всех ранее отсеченных рукавов, стариц, излучин (меандров), которые исторически регулировали гидрологический режим Рейна. Верхний Рейн в настоящее время представляет собой зарегулированный водоем с более чем десятком ГЭС и бетонированными берегами. Комплексная концепция санирования реки предусматривает расчистку береговых полос с демонтажем железобетонных конструкций, укрепление размываемых берегов с помощью естественных материалов, ликвидацию зон застройки.
Эта восстановительная деятельность требует своего правового обеспечения. Германская практика склонна идти по пути выкупа земель речных долин у промышленных предприятий; возникли даже общественные движения, собирающие средства для выкупа территорий бывших пойм для возрождения естественного ландшафта.
Однако Концепция возвращения рейнской экосистемы к состоянию до 1816 г. совершенно не учитывает вероятного повторения некоторых проблем многовековой давности (вредное воздействие вод и т.д.). Нам представляется, что Рейнский бассейн должен быть и становится полуискусственной экосистемой, которую можно представить как естественную с «мягким» контролем со стороны человека. Например, в такую концепцию «вписывается» укрепление берега естественными материалами. Поставить же громадную экосистему на полный «самотек», как можно надеяться, никто не решится.
На Рейне действует разумный (осмотрительный) контроль человека за рекой. К сожалению, этого нельзя сказать об Амурском бассейне. Он принадлежит к числу трансграничных; в российских границах находится более 50% его площади, что равно 6% всей российской территории. При этом Нижний Амур протекает исключительно по российской территории.
Исторически хозяйственная деятельность в бассейне этой великой реки носила зачастую стихийный характер. Неконтролируемые рубки леса и катастрофические пожары, многокилометровые гари, иные вредные воздействия нанесли существенный удар по уникальной экосистеме бассейна. Устойчивые земельно-водные отношения нарушаются практикой выжигания пойменных и вообще долинных лугов, что влечет за собой их обеднение и снижение продуктивности.
Кроме того, в процессе освоения Китаем принадлежащей ему части бассейна возникает ряд коллизий с российской стороной, в частности в области рыбного хозяйства и водоснабжения. Весьма острой является проблема ртутного загрязнения р. Сунгари, притока Амура со стороны Китая. Китайская сторона строит плотины, но почти не занимается очистными сооружениями, она не признает и не применяет известное в России правовое понятие «водоохранной зоны».
Корни правового института международных озер восходят к средним векам, но наибольший импульс к развитию он получил только в XIX — XX вв. В настоящее время в мире действует более 300 специальных соглашений, включая акты еще недавнего периода колониализма. К сожалению, не удалось добиться кодификации накопившихся норм и окончательно разграничить водоемы, используемые лишь странами данного бассейна (пограничные), и водоемы, открытые для третьих, не прибрежных государств (международные в широком смысле слова). На каждом озере или озерной системе действует свой, единственный в своем роде порядок судоходства, рыболовства, иного пользования. Подобная мозаичность, хотя и может быть предопределена природными и экономическими условиями, осложняет формулировку общих подходов и решений, в том числе и природоохранных.
В настоящее время в мире около 100 крупнейших озер являются пограничными. Особого внимания заслуживает система Великих озер и реки св. Лаврентия, по которой проходит оживленный глубоководный путь для морских судов. Договор о пограничных водах США — Канада 1909 г. предопределил создание Комиссии по пограничным водным ресурсам. Она функционирует до сих пор и располагает солидным штатом сотрудников, финансовыми средствами. Пограничная комиссия призвана обеспечить судоходство, работу ГЭС, предупреждение и устранение последствий наводнений. В целом США и тогдашний Канадский доминион предприняли большие усилия по оздоровлению всего бассейна Великих озер и реки св. Лаврентия. Эта крупнейшая система пресных вод в последние годы стала чище, чем полвека назад. В главе о зарубежном опыте была освещена деятельность канадской стороны в деле охраны этой уникальной озерно-речной системы.
Упомянутая Международная комиссия США — Канада, опирающаяся на технический консультативный комитет, в 1961 г. сумела урегулировать спор о распределении доходов, получаемых США от эксплуатации своих ГЭС в низовьях трансграничной реки Колумбия. Канада добилась от своего могущественного соседа уступок потому, что постройка на ее территории водохранилищ в верховьях реки Колумбия создавала более выгодный режим для функционирования американских ГЭС.
Каспий, Арал и ряд других пограничных водоемов находятся на территории СНГ, однако правовая доктрина этих молодых государств далека от разработки темы пограничных озер. По ряду международных озер до сих пор в пределах бывшего СССР отсутствуют соглашения по правовой охране этих зачастую уникальных природных объектов.
Особенности правового режима Каспия
Каспийское море-озеро по существу представляет собой величайший в мире замкнутый слабосоленый водоем на границе между Европой и Азией. В этот бессточный водоем впадает 600 рек, включая такие крупные, как Волга, Урал, Терек. Сложный природный характер водоема сообщает дополнительную сложность его правовому режиму. Научный спор о том, является Каспий морем или озером, вызван тем, что физико-географически это море, а биохимически — озеро. Двойственность естественнонаучных оценок Каспия привела к тому, что договорная практика не считала его морем, а следовательно, на него должна была распространяться принятая уже после распада СССР Хельсинкская конвенция 1992 г. Тем не менее встает вопрос о применении к Каспию Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.
В настоящее время у Каспия есть перспектива утвердиться в правовом режиме, комбинирующем как «морские», та к и «озерные» его черты. Не исключено и принятие конвенционального Каспийского кодекса, в котором Каспий будет считаться единым природным комплексом. В этом случае за ним будет установлен международный контроль и мониторинг. Международный режим должен будет касаться акватории, толщи вод, дна, а также береговой полосы Каспия, т.е. земель водного фонда стран СНГ.
В 1723 г. Петр Великий подписал первый договор между Россией и Персией. С этого времени правовой режим Каспийского моря-озера устанавливался двусторонними соглашениями. Правовой режим Каспия был отражен в Договоре между РСФСР и Персией от 26 февраля 1921 г. и в Договоре о торговле и мореплавании между СССР и Ираном от 25 марта 1940 г. СССР и Иран считали Каспий водоемом — кондоминиумом, кроме узкой прибрежной полосы в 10—12 миль. Для прикаспийских государств признавалась свобода судоходства и свобода рыболовства. С возникновением СНГ возникли новые условия, требующие существенного изменения прежнего статуса Каспия.
В 90-е гг. XX в. прикаспийские государства подписали ряд соглашений о сохранности и рациональном использовании биоресурсов Каспия. Таковые должны были быть приоритетными по сравнению с другими соглашениями. Делегации всех прикаспийских государств, кроме Азербайджана, согласились на 20-мильную национальную рыболовную зону. Казахстан и Туркменистан требовали раздела всего Каспия по правилам, принятым для трансграничных озер. Это означало раздел воды, дна и недр на глубоко врезанные сектора, причем Азербайджан уже считал себя сувереном своего сектора.
В XXI в. Каспий начали делить по принципу: «делим дно и недра, вода общая». 9 января 2001 г. Россия и Азербайджан выступили с совместным заявлением о принципах сотрудничества на Каспийском море, предусматривающих поэтапное достижение консенсуса. Стороны условились об образовании секторов исключительных прав каждого государства на минеральное сырье и на правомерную хозяйственную деятельность на дне моря. Указанные сектора должны выделяться на основе метода средней линии, проводимой с учетом равноудаленных точек. Затем в Москве был подписан Российско-казахстанский протокол от 13 мая 2002 г. о разграничении дна северной части Каспийского моря в целях осуществления недропользования, с географическим описанием прохождения средней линии, разграничивающей зоны недропользования. Была создана возможность для образования пятистороннего Каспийского центра, осуществляющего мониторинг природной среды моря-озера.
Экономика прикаспийских субъектов Российской Федерации зависит от изменчивости вод Каспийского моря. Почти 80 лет XX в. уровень Каспия понижался, высвобождая значительную часть морского дна, которое использовалось как сельскохозяйственное угодье, зона рекреации, для расширения границ приморских населенных пунктов. На бывшем дне были построены жилые и промышленные кварталы Махачкалы, Каспийска, Дербента, некоторых других городов. При этом от предупреждений ряда ученых об опасности такой застройки отмахивались, а защитные сооружения зачастую не строились. Обильный влагоперенос из Средиземноморья привел в 80—90 гг. XX в. к трансгрессии моря. Наряду с абразией (разрушением) берега на Каспии местами происходит повышение уровня грунтовых вод и дестабилизация речной сети. На реках Мокрая Кума и Терек наблюдается миграция русел с прорывами дамб обвалования. В 1990-е гг. зоны нефтедобычи и газодобычи были подтоплены, так что Прикаспий (с его сетью особо охраняемых территорий) оказался под угрозой загрязнения нефтепродуктами и тяжелыми металлами. Повышение уровня грунтовых вод опасно и с точки зрения потери устойчивости фундаментов зданий.
Морская вода проникает в промышленные и жилые кварталы калмыцкого города Лагани: его защитные дамбы оказались недостаточными.
В своем развитии защитное гидростроительство на Каспии прошло два этапа. В ходе первого (1982—1992 гг.) под проводимые заинтересованными субъектами работы не было подведено должного научно-технического и финансового основания.
Второй этап (1992 г.) характерен вмешательством Федерального центра и принятием федеральной целевой программы «Каспий». Целесообразно обратить внимание на распоряжения Правительства РФ от 1 октября 1992 г. № 1814-р «Об образовании Правительственной комиссии по проблемам Каспийского моря»; от 31 октября 1992 г. № 643-р «О мерах по защите населения и решению проблем, связанных с подъемом уровня Каспийского моря»; постановление Правительства РФ от 19 января 1993 г. № 57 «О неотложных мероприятиях по предотвращению затопления городов, населенных пунктов, производственных и непроизводственных объектов, сельскохозяйственных угодий и других ценных земель, расположенных в прибрежной полосе Каспийского моря».
Некоторые иные вопросы МРП
Помимо естественных водных объектов, предметом международных договоренностей являются судоходные каналы. Таков, например, Сайменский канал, проходящий по территории России и Финляндии. 23 километра канала и 3 шлюза входили в финские границы. Остальная часть канала (19,6 км и 5 шлюзов) арендуется у России Финляндией на 50 лет до 2013 г. Аренда чрезвычайно выгодна для Финляндии, так как обеспечивает сообщение между ее внутренними озерами и морем. Сегодня годовой грузооборот канала превышает 2 млн. тонн и будет дальше расти. Однако цена аренды рекордно низкая (300 тыс. долл. США в год). Последнее обстоятельство особенно важно, так как в настоящее время Финляндия добивается продления аренды.
Льготная цена за аренда российской части каната имеет своим началом особые отношения между СССР и Финляндией, сложившиеся после окончания Второй мировой войны. В рамках этих отношений СССР стремился показать некоторым европейским странам возможные выгоды от их неучастия в Западных блоках — как это было характерно для Финляндии. Иными словами, на экономические отношения сторон накладывались политические соображения. Следует также иметь в виду, что часть Сайменского каната, находящаяся в России, была построена в свое время финляндской стороной, когда эта территория принадлежала Финляндии.
Международные реки, озера и каналы нередко являются предметом экономических, экологических и военно-политических споров. В цивилизованной Европе долго не могли рассудить Венгрию и Словакию в связи с реализацией проекта 1977 г., некогда согласованного сторонами, по строительству плотин и каналов на участке Габчиково — Надьмарош.
В настоящее время некоторые ученые и дипломаты ставят вопрос о признании Волги и Урала международными реками. На признании Волги международной рекой настаивает Казахстан, через территорию которого проходит рукав выходящей из Волги реки Ахтубы. На основании этого южный сосед России стремится получить право прохождения судов под его флагом по Волге, Волго-Балту, другим каналам и озером с выходом в Балтийское море.
Вот уже второе десятилетие российско-казахстанская граница разделяет на две части бассейн реки Урал. Это создает свои проблемы, которые целесообразно решать с помощью признания международного статуса этой реки.
Еще более острой является проблема распределения водных ресурсов Иртыша. Строительство китайской стороной канала «Черный Иртыш — Карамай», забирающего воду из верховьев Иртыша, грозит экологической катастрофой для прииртышских районов России и Казахстана, расположенных ниже по течению. Нуждаются в согласовании с соседями и некоторые другие водохозяйственные планы Китая.