Становления института финансирования выборов
Достаточно сложной и неурегулированной проблемой на сегодняшний день является финансирование выборов и референдума.
Во-первых, все еще не уточнен категориальный аппарат. В литературе до сих пор употребляют разные понятия, характеризующие данный институт, например «финансирование избирательных кампаний», «финансирование предвыборной агитации», «политическое финансирование» и т.п.
Во-вторых, недостаточно проработаны вопросы с финансовым обеспечением подготовки выборов, порядком создания избирательных фондов и фондов референдума, порядком расходования средств избирательных фондов, нуждается в совершенствовании механизм деятельности контрольно-ревизионных служб и т.д.
В-третьих, нет федерального закона, устанавливающего единые правила финансирования выборов, пока нормы по финансированию разбросаны по многим избирательным законам и не всегда наблюдается соответствие между ними.
В-четвертых, отсутствуют фундаментальные комплексные разработки проблемы в научной, монографической и учебной литературе, в диссертационных исследованиях, хотя на уровне статей все больше авторов заявляют о своих позициях. Несколько компенсируют недостатки в научных разработках проблем финансирования выборов публикации соответствующих глав в комментариях к избирательным законам, а также в фундаментальных изданиях ЦИК РФ по итогам избирательных кампаний работ в рамках серии «Электоральная статистика». Посвященные данной теме отдельные главы имеются в учебной литературе.
Пожалуй, впервые проблема финансирования выборов встала в период избирательных кампаний 1988—1990 гг. Но в то же время важные проблемы, хотя и обозначенные в ходе избирательных кампаний конца 1980-х годов, все же не были обеспечены нормативной базой.
Союзным и республиканским законодательством предусматривалось, что предприятия, учреждения, организации и государственные органы бесплатно предоставляют в распоряжение избирательных комиссий помещения и оборудование, необходимое для организации выборов (ст. 12 Закона СССР «О выборах народных депутатов СССР).
В РСФСР эти органы должны были еще выделять и транспорт. Но, как правильно отмечалось в литературе, реальное же участие предприятий и организаций в финансово-материальном обеспечении выборов было еще большим, достаточно назвать широко распространенное выделение сотрудников в их рабочее время для помощи избирательным комиссиям, а вдень выборов формировались бригады дежурных «на буквах», которые регистрировали избирателей и выдавали им бюллетени.
Поскольку выборы проходили в воскресенье, то за выход на эту работу данные лица получали двойную оплату. Кроме того, бесплатно предоставлялось медицинское обслуживание, средства коммуникации, канцелярские товары, питание членов избирательной комиссии, их доставка на участок и развоз после подведения итогов голосования. Предприятия оплачивали работу плотников, сантехников, электриков, а также работу агитаторов и пропагандистов, дежурных от предприятий и их парткомов, которые осуществляли свои функции в рабочее время, а в день выборов и в выходной.
Примерно схожая ситуация была и в вышестоящих избирательных комиссиях, где добавлялись еще организационные моменты, связанные с обучением, совещаниями, заседаниями, командировочными и почтово-телеграфными расходами и т.д. Несмотря на то, что отчасти эти расходы закладывались и в смету государственного финансирования организации выборов, основная доля этих услуг все-таки производилась на безвозмездной основе — за счет тех же предприятий и организаций, в том числе райисполкомов и облисполкомов. Такая практика безвозмездности в финансово-материальном обеспечении выборов вызывала много вопросов, а некоторые авторы указывали, что нормы законов о безвозмездной помощи избирательным комиссиям в немалой степени устарели.
Но, тем не менее, денежные средства на расходы, связанные с организацией выборов и предвыборной агитацией, выделялись из бюджета союзных республик. В то же время в некоторых республиках бывшего СССР, например в Грузии и Эстонии, вводился особый порядок финансирования предвыборной агитации, заключавшийся в том, что граждане вместе с трудовыми коллективами предприятий и организаций, а также общественные движения могли вносить свои средства, а самостоятельно участвующие в выборах партии, избирательные блоки и независимые кандидаты наряду с государственным финансированием могли создавать собственные избирательные фонды, используя свои средства, пожертвования граждан, трудовых коллективов, общественных организаций и движений.
Кроме того, впервые в СССР ЦИК Грузии своим Постановлением от 12 октября 1990 г. утвердил Положение об избирательном фонде политической партии (блока партий). Как показал опыт, это имело дальнейшее значение не только для Грузии, но и для совершенствования избирательных систем (в части финансирования выборов) всех бывших союзных республик, в том числе и РСФСР.
Стоит отметить, что впервые в электоральной практике нашего государства тех лет наметился различный порядок финансирования организации выборов и предвыборной агитации.
Организационные расходы по выборам имели традиционные источники финансирования, как это сложилось в предшествующий период советских выборов, и регулировались соответствующим государственным актом — Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 1 декабря 1989 г. №13181-11. Эти средства включали расходы на функционирование участковых, районных, городских избирательных комиссий, а также окружных избирательных комиссий (территориальных и национально-территориальных), в том числе и на выплату в этих комиссиях заработной платы освобожденному члену комиссии на три месяца, выплату заработной платы кандидатам в народные депутаты, их доверенным лицам.
Предусматривалось и выделение средств исполкомам различного уровня. Интересно, что в данные расходы входили и средства для изготовления кабин и ящиков (урн) для голосования, но они поступали только на каждый третий избирательный участок, да и то только при соответствующем оформлении необходимых документов и по согласованию с окружной избирательной комиссией.
Важными оказались вопросы финансирования самой предвыборной агитации. Как образно отмечал А.Е. Постников, до 1989 г. вопросы финансирования агитации, как и сама агитация, мало тревожили умы избирателей. В самом деле, агитация при отсутствии альтернативных кандидатов так же бессмысленна, как реклама товаров при их распределении по карточкам. Естественно, предвыборная агитация альтернативных кандидатов потребовала дополнительных средств, и они во многом превосходили те незначительные средства, которые закладывались в орграсходы избирательных комиссий на печатание листовок и плакатов.
Поэтому складывалась практика опять же безвозмездных расходов со стороны предприятий и организаций на ведение предвыборной агитации альтернативных кандидатов, правда с одним уточнением, что такая помощь оказывалась предприятиями и организациями конкретным кандидатам в народные депутатов, в которых они были заинтересованы. Безусловно, расхождение нормы закона с фактической практикой приводило к многим конфликтным ситуациям, которые рассматривали как сами избирательные комиссии, так и впервые судебные органы. В некоторых союзных республиках были введены нормы о запрете негосударственного финансирования предвыборной агитации (Белорусская ССР, Казахская ССР, Киргизская ССР).
Однако уже при выборах народных депутатов СССР в 1989 г. наметилась явная коллизия норм: с одной стороны, действовала норма ст. 47 Закона СССР «О выборах народных депутатов СССР» от 1 декабря 1988 г., по которой трудовым коллективам, избирателям по месту жительства и общественным организациям, выдвинувшим кандидатов в депутаты, предоставлялось право беспрепятственной агитации за своих кандидатов, а с другой — в соответствии со ст. 12 этого же Закона расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов народных депутатов СССР, должны были производиться за счет государства. Сами же кандидаты в народные депутаты СССР и избиратели не несут расходов, связанных с подготовкой и проведением выборов.
Таким образом, получалось, что «право беспрепятственной агитации за своих кандидатов» на самом деле ограничивалось невозможностью финансировать эту агитацию трудовыми коллективами, избирателями по месту жительства и общественными организациями, выдвинувшим этих «своих кандидатов в депутаты», поскольку финансирование должно производиться только за счет государства. Данное противоречие было характерно и для Закона о выборах народных депутатов РСФСР» (коллизия норм ст. 13 и 40), на что обращал внимание А.Е. Постников.
Это противоречие не было разрешено и созданием единых фондов окружных избирательных комиссий, в которых должны были быть аккумулированы как государственные средства, так и средства тех предприятий и организаций, которые хотели оказать финансовую помощь «своему» кандидату. Но распорядителем этого фонда являлась сама избирательная комиссия, которая в соответствии с разъяснением ЦИК РСФСР должна была расходовать дополнительные средства так, чтобы были созданы одинаковые условия для каждого кандидата. Естественно, это касалось и тех кандидатов, в адрес которых средства не поступали. Конечно же, подобная практика была абсурдна с самого начала ведь фактически средства от предприятий в так называемые «единые фонды окружных избирательных комиссий» не поступали.