Экспертиза проектов нормативных актов
В общеупотребительном смысле под экспертизой (франц. expertise, лат. expertus — опытный) понимается «исследование специалистом (экспертом) каких-либо вопросов, решение которых требует специальных познаний в области науки, техники, искусства и др.».
Использование экспертизы в процессе принятия нормативных актов в России имеет небольшую историю.
До Октябрьской революции 1917 г. правовая наука была не настолько развита, чтобы быть надежной опорой в правотворчестве.
В советское время крайне идеологизированная юридическая наука, по существу, выполняла роль служанки партийной власти, которая и определяла все направления законотворческой работы.
Первые попытки вовлечь ученых в законотворческую работу начались сразу же с созданием профессионального парламента в начале 1990-х гг. Однако не было четкой грани между советниками, референтами, помощниками депутатов, экспертами законопроектов и их разработчиками. Не установлена она в полной мере и сейчас.
Иначе как понимать следующие высказывания Е. М. Савельевой, специалиста по экспертному обеспечению законодательной деятельности Государственной Думы, на конференции по законодательной технике.
«Эксперты должны не только давать оценку работы законодателей, но и поддерживать их деятельность по разработке законопроекта и внесения в него поправок».
Перед глазами встает такая картина: представитель юридической элиты, доктор наук, профессор, автор многочисленных книг, признанный специалист в определенной области правоведения, солидный и уже немолодой человек ходит по пятам депутата и подстраховывает его от совершения неправильных поступков.
«Задачи эксперта и лица, принимающего решение, не совпадают. Задачей эксперта является предоставление законодателям информации, которую необходимо принять во внимание при принятии решения, но никак не предложение уже выбранного экспертом варианта, который политикам остается только одобрить».
Насколько известно, с подбором информации по нужному вопросу успешно справляются хорошие библиографы и технические работники. Целесообразно ли для этого задействовать высококлассного специалиста? Непонятно также, почему человек, буквально начиненный знаниями, не может высказать свое мнение по поводу того, какой вариант законопроекта имеет преимущество.
«Классические три вопроса управления «для чего», «что» и «как» (делать в определенной ситуации) применительно к законопроекту превращаются в вопросы политиков, администраторов и юристов».
Призывая юристов не вникать в концепцию законопроекта, а оставить ее на откуп политикам и администраторам, Е. М. Савельева отводит юристам-экспертам механическую роль: проанализировать, правильно ли концепция «отлита» в статьях закона. Но любая деятельность эффективна лишь тогда, когда есть отчетливое понимание того, зачем она нужна, каковы ее цели.
Одним словом, такое понимание роли юристов, привлеченных в
качестве экспертов, вряд ли может дать нужный эффект.
В чем же особенность экспертизы законопроектов, проведение которой поручается высококвалифицированным специалистам в области правоведения?
Экспертная деятельность — это всегда оценочная деятельность. В полной мере это применимо и к экспертизе законопроектов. Эксперт не должен контролировать депутатов, выполнять исследовательские функции, обучать политиков и т.п. Его дело — проникнуть в суть законопроекта, познакомившись с его содержанием и формой, и вынести решение о его регулятивной пригодности.
Эксперт-правовед должен отчетливо представлять, что любой закон затрагивает интересы определенного слоя людей. Мысленно надо всегда моделировать возможные конфликтные ситуации. Чтобы они не стали реальностью и не повлекли негативных последствий, законопроект надо рассматривать на предмет наличия в нем формул (норм права), которые бы их нейтрализовали.
Целью юридической экспертизы является анализ законопроекта с точки зрения соблюдения различных правил юридической техники, в основном касающихся:
- содержания (в том числе концепции) законопроекта;
- его структуры;
- логики построения;
- языка изложения норм права.
Одним словом, эксперт обязан вынести решение о качестве законопроекта, т.е. можно ли достичь поставленных в нем целей.
Правовое регулирование может касаться различных сторон жизни общества, значит, экспертом законопроекта может быть не вообще высококвалифицированный правовед, а специалист в определенной отрасли права. Об этом могут свидетельствовать специализация, полученная им в вузе, опыт предыдущей работы, его должность, специальная подготовка, научные труды и т.п.
Эксперт должен быть независимым. Именно это во многом определяет объективность экспертизы. Считается, что направление законопроекта на экспертизу в крупные научные (учебные) юридические институты, где работают специалисты разного юридического профиля, обеспечивает одновременно качество и объективность ее проведения.
Наряду с экспертизой юридического характера могут быть проведены другие виды экспертиз:
политологическая, предметом анализа которой в основном является концепция законопроекта и выявление возможных негативных его последствий;
логическая, которая должна дать ответ на вопрос, не нарушены ли логические правила юридической техники. Пока привлечение специалистов в области формальной логики не практикуется. Считается, что юридическое образование позволяет освоить основы логики, и юристы вполне могут сами сделать логический анализ законопроекта. Однако больший успех здесь принесет, конечно, участие специалистов в области логики;
лингвистическая, суть которой состоит в проверке соответствия законопроекта нормам современного русского языка с учетом функциональных стилистических особенностей законов.
Имеет право на существование и внутренняя экспертиза. Она может иметь самостоятельный характер или предшествовать независимой экспертизе. Ее могут проводить работники юридического отдела правотворческого органа, в недрах которого готовился законопроект. Внутренняя экспертиза весьма успешно используется для решения несложных вопросов, касающихся внутренней и внешней формы законопроекта, его терминологии.
Как видим, экспертная работа специалиста-правоведа связана со значительным интеллектуальным напряжением и требует серьезной профессиональной подготовки, в частности всеобъемлющего знания правил юридической техники. При должной постановке экспертной работы (организационной, информационной, материальной и др.) она способна принести ощутимый социальный эффект и предотвратить принятие законов, негативно влияющих на жизнь общества.