Правовой статус члена парламента
Правовой статус члена парламента составляют права, обязанности и ответственность членов парламента, гарантии осуществления их полномочий.
Членом Совета Федерации является представитель от субъекта Российской Федерации, уполномоченный осуществлять в Совете Федерации законодательные и иные полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и федеральным законом. С учетом проводимой в настоящее время реформы членами Совета Федерации также смогут стать представители Российской Федерации, назначаемые Президентом. Депутатом Государственной Думы является избранный представитель народа, уполномоченный осуществлять в Государственной Думе и законодательные и иные полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и федеральным законом.
Членом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы не может быть гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства.
Членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин Российской Федерации, достигший возраста 30 лет. Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года. Как правило, возрастной ценз для членов верхних палат парламента в зарубежных странах выше. Так, в Польше возрастной ценз - 30 лет, в Италии и Чехии - 40 лет, хотя например, членами верхней палаты в Испании и Нидерландах могут быть граждане, достигшие 18 лет.
В конституционной практике существуют два основных вида мандата депутата парламента: мандат императивный и мандат свободный. Правовой статус депутата напрямую зависит от вида мандата. Принцип императивного мандата, предполагает, что депутат связан волей и наказами избирателей; отчитывается об их исполнении перед избирателями, которые могут отозвать депутата, не оправдавшего их доверия. Императивный мандат характерен, как правило, для избирательного права государств авторитарного типа, например, СССР, Кубы, КНДР.
Принцип свободного мандата означает, что депутаты парламента являются представителями всей нации, и отсутствуют какие-либо процедуры наказов и отзыва их избирателями. Согласно Конституции Австрии члены Национального совета и члены Федерального совета при исполнении своих обязанностей не связаны никакими поручениями. Конституция Франции провозглашает, что всякий императивный мандат недействителен. Европейская конституционная традиция в целом считает принцип императивного мандата недемократическим. Иногда как пример императивного мандата рассматривают мандат члена германского Бундесрата. Члены Бундесрата должны выполнять указания правительств своих земель, внутри делегации одной земли голоса не могут разделяться. Однако этот мандат нельзя рассматривать в чистом виде как мандат парламентария. Бундесрат имеет особую природу представительства субъектов федерации и состоит из членов правительств земель, которые их назначают и отзывают. Например, члены Бундесрата не обладают парламентским иммунитетом. Согласно конституционному праву Германии Бундесрат не является второй палатой единого законодательного органа, которая наравне с первой палатой участвует в законодательном процессе.
Существует определенная коллизия между принципом свободного мандата и партийной принадлежностью депутата. Как правило, депутат, избранный по партийным спискам, обязан руководствоваться указаниями политической партии, от которой он избран, а также фракции, в которой он состоит. В случае отступления от партийной дисциплины и выхода из фракции существует возможность лишения его мандата.
Так, во фракцию входят все депутаты Государственной Думы, избранные в составе соответствующего федерального списка кандидатов. Депутат, входящий во фракцию, может быть членом только той политической партии, в составе федерального списка кандидатов которой он был избран депутатом Государственной Думы. Полномочия депутата Государственной Думы прекращаются в случае: выхода по личному заявлению из состава фракции, в которой он состоит; несоблюдения требований федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» по членству в политической партии и фракции.
Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы осуществляют свои полномочия на профессиональной постоянной основе. Член Совета Федерации избирается (назначается) соответственно на срок полномочий законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
Срок полномочий депутата Государственной Думы составляет пять лет, начинается со дня избрания его депутатом Государственной Думы и прекращается со дня начала работы Государственной Думы нового созыва, за исключением досрочного прекращения полномочий.
Полномочия члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы прекращаются досрочно в случаях: письменного заявления о сложении своих полномочий; утраты гражданства Российской Федерации либо приобретения гражданства иностранного государства; в случаях несовместимости депутатского мандата; вступления в законную силу обвинительного приговора суда; смерти в иных случаях, предусмотренных федеральным законом.
В конституционном праве несовместимость депутатского мандата реализуется через комплекс норм, запрещающих члену парламента в течение срока осуществления своих полномочий занимать определенные должности или заниматься определенной профессиональной деятельностью, указанной в законе. Установление этого института имеет своей целью обеспечение разделения властей и независимости парламентариев. Нарушение правила о несовместимости мандата депутата влечет за собой досрочное прекращение полномочий члена парламента. Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы не вправе: быть депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления, выборным должностным лицом иного органа государственной власти или органа местного самоуправления, замещать иную государственную должность; находиться на государственной или муниципальной службе; состоять членом органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации; заниматься предпринимательской или другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором или законодательством Российской Федерации. На них распространяются иные ограничения и запреты, установленные федеральным законом.
Член Совета Федерации в трехдневный срок со дня вступления в силу решения о наделении его полномочиями члена Совета Федерации направляет в Совет Федерации и орган государственной власти субъекта Российской Федерации, принявший указанное решение, копии заявления об освобождении от обязанностей, несовместимых со статусом члена Совета Федерации.
Права и обязанности. Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы вправе осуществлять свою деятельность в следующих формах: участие в заседаниях; участие в работе комитетов и комиссий палат Федерального Собрания; в работе согласительных и специальных комиссий, создаваемых Советом Федерации и Государственной Думой; в работе парламентской комиссии, при проведении парламентского расследования; участие в выполнении поручений соответствующей палаты; участие в парламентских слушаниях; внесение законопроектов в Государственную Думу; внесение парламентского запроса (запроса Совета Федерации, Государственной Думы), запроса члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы (депутатского запроса); обращение с вопросами к членам Правительства Российской Федерации на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации; обращение к должностным лицам с требованием принять меры по немедленному пресечению обнаружившегося нарушения прав граждан. Формой деятельности депутата Государственной Думы также является работа с избирателями и участие в работе соответствующей фракции.
Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы имеют право:
- законодательной инициативы, которое осуществляется в форме внесения в Государственную Думу законопроектов и поправок к ним. Группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы может вносить предложения о поправках к Конституции Российской Федерации и пересмотре положений Конституции Российской Федерации;
- присутствовать на любом заседании каждой из палат Федерального Собрания Российской Федерации;
- направить депутатский запрос должностным лицам, указанным в федеральном законе, по вопросам, входящим в их компетенцию. Депутатский запрос направляется самостоятельно и не требует оглашения на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации.
- на прием в первоочередном порядке по вопросам своей деятельности должностными лицами органов государственной власти, органов местного самоуправления; лицами начальствующего состава Вооруженных Сил Российской Федерации; руководителями организаций;
- иметь помощников по работе в соответствующей палате и в субъектах Российской Федерации.
Члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы обеспечиваются документами, информационными и справочными материалами в порядке, установленном регламентами палат Федерального Собрания Российской Федерации; имеют право выступать по вопросам своей деятельности в государственных средствах массовой информации в порядке, предусмотренном федеральным законом о порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации.
При обращении члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы по вопросам, связанным с их деятельностью, в органы государственной власти, органы местного самоуправления, общественные объединения и организации должностные лица указанных органов, объединений и организаций дают ответ на это обращение и предоставляют запрашиваемые документы или сведения.
Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы вправе отказаться от дачи свидетельских показаний по гражданскому или по уголовному делу об обстоятельствах, ставших им известными в связи с осуществлением ими своих полномочий.
Каждый член Совета Федерации и депутат Государственной Думы, за исключением председателей палат, обязан состоять в одном из комитетов соответствующей палаты. Члены палат могут состоять только в одном комитете.
Депутат Государственной Думы обязан поддерживать связь с избирателями. Для работы с избирателями депутату ежемесячно предоставляются соответствующие дни. Депутат Государственной Думы информирует избирателей о своей деятельности во время встреч с ними, а также через средства массовой информации. Депутат обязан рассматривать обращения избирателей, лично вести прием граждан в порядке и сроки, которые установлены Регламентом Государственной Думы, но не реже чем один раз в два месяца, проводить встречи с избирателями не реже чем один раз в полгода, а также осуществлять предусмотренные законодательством Российской Федерации иные меры, обеспечивающие связь с избирателями.
Депутат Государственной Думы, избранный в составе федерального списка кандидатов политической партии, обязан входит в соответствующую фракцию и не вправе выйти из нее.
Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы ежегодно не позднее 1 апреля года, следующего за отчетным финансовым годом, представляют, соответственно, в комиссию Совета Федерации, Государственной Думы по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы, сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.
Члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы обязаны не вмешиваться в оперативно-розыскную, уголовно-процессуальную деятельность органов дознания, следователей и судебную деятельность. Они не могут участвовать в качестве защитника или представителя (кроме случаев законного представительства) по гражданскому или уголовному делу либо делу об административном правонарушении.
Парламентский иммунитет. Неприкосновенность члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы представляет собой одну из важнейших гарантий их статуса, обеспечивающих повышенную охрану законом личности парламентария в силу осуществляемых им государственных функций, ограждая его от необоснованного преследования. Институт парламентского иммунитета не может и не должен рассматриваться как основание освобождения члена парламента от уголовной и административной ответственности или наказания. Неприкосновенностью имеет публично-правовой характер, обеспечивает самостоятельность и независимость членов парламента и сохраняется в течение всего срока полномочий. Институт парламентского иммунитета традиционно включает в себя парламентскую неответственность и неприкосновенность.
Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности за высказывание мнения или выражение позиции при голосовании в соответствующей палате Федерального Собрания и другие действия, соответствующие статусу члена Совета Федерации и статусу депутата Государственной Думы, в том числе по истечении срока их полномочий. Если в связи с такими действиями член Совета Федерации, депутат Государственной Думы допустили публичные оскорбления, клевету или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом, возбуждение уголовного дела, производство дознания, предварительного следствия или начало производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, осуществляется только в случае лишения члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы неприкосновенности.
Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации не могут быть: привлечены к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке; задержаны, арестованы, подвергнуты обыску (кроме случаев задержания на месте преступления) или допросу; подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.
Неприкосновенность члена парламента распространяется на занимаемые ими жилые и служебные помещения, используемые ими личные и служебные транспортные средства, средства связи, принадлежащие им документы и багаж, на их переписку.
Вопрос о лишении члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора Российской Федерации соответствующей палатой Федерального Собрания Российской Федерации.
Профессиональная основа деятельности парламентария гарантируется вознаграждением членов парламента за их деятельность, включающим в себя, в частности, заработную плату, компенсацию за оплату проезда, пользование услугами связи, покрытие расходов на поездки. Исключение составляют страны, придерживающиеся социалистической доктрины народного представительства, когда депутатские полномочия осуществляются без отрыва от основной деятельности гражданина, например Куба. Такие компенсации именуются индемнитетом. Иногда этот термин применяется в значении «неответственность депутата на свободные выступления и голосования в парламенте» (депутат не несет ответственности за любые действия, совершенные им при осуществлении мандата; индемнитет парламентария действует также после прекращения срока мандата).
Членам Совета Федерации и депутатам Государственной Думы устанавливается ежемесячное денежное вознаграждение, предоставляется ежегодный оплачиваемый отпуск, медицинское, санаторнокурортное и бытовое обеспечение, выделяются средства в целях материального обеспечения их деятельности.
Члену парламента для осуществления ими своих полномочий предоставляется отдельное служебное помещение, оборудованное мебелью, оргтехникой, средствами связи; устанавливается общий месячный фонд оплаты труда их помощников.
Ответственность члена парламента перед избирателями носит политический характер, учитывая свободный мандат парламентария, и может наступать только в виде неизбрания на следующих выборах.
Статус члена парламента связан с рядом ограничений и запретов, установленных в федеральном законе, о чем говорилось выше. За нарушение этих запретов и ограничений, как правило, применяется санкция в виде досрочного прекращения полномочий члена парламента.
Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» предусматривает, что ответственность за отсутствие на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы без уважительной причины устанавливается регламентами палат. Однако регламенты палат каких-либо конкретных мер ответственности за такое бездействие не предусматривают. Регламент Государственной Думы содержит лишь норму, согласно которой отсутствие депутата Государственной Думы без уважительных причин не является препятствием для рассмотрения законопроекта в его отсутствие.
В законодательных актах других государств за неучастие в работе парламента предусматривается, как правило, два вида санкций: досрочное прекращение полномочий (в Венгрии, если депутат не участвует в работе Парламента в течение года) либо вычеты из денежного вознаграждения (Германия, Португалия).
Парламентарий, выступающий на заседании палат, не вправе употреблять в своей речи грубые, оскорбительные выражения, наносящие ущерб чести и достоинству граждан и должностных лиц, призывать к незаконным действиям, допускать выражения, разжигающие национальную и социальную рознь, использовать заведомо недостоверную информацию, допускать необоснованные обвинения в чей-либо адрес. В случае нарушения этих требований член парламента может быть лишен права выступления на срок, установленный в регламенте соответствующей палаты.
В российском законодательстве предусмотрена ответственность за создание препятствий в осуществлении деятельности члена парламента; за неправомерное воздействие на члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, членов их семей и других родственников.