Принцип разделения властей в современном государстве
Государственная власть в любой стране мира является единой, поскольку ее источником может быть лишь один субъект конституционного права. В качестве такого субъекта может выступать монарх, господствующий класс, народ в целом.
В большинстве современных государств единая власть осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную ветви власти. Наиболее четко эта распространенная позиция нашла свое легальное выражение в содержании ст. 3 Конституции Казахстана, согласно которой «государственная власть в Республике едина, осуществляется на основе Конституции и законов в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебные ветви и взаимодействия их между собой с использованием системы сдержек и противовесов» (п. 4).
В России на конституционном уровне также признается единство системы государственной власти (ч. 3 ст. 5) и осуществление ее на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви, органы которых самостоятельны (ст. 10).
Под законодательной властью следует понимать сформированную непосредственно гражданами самостоятельную ветвь государственной власти, обладающую полномочиями оказывать через властеотношения определяющее воздействие на деятельность и поведение людей посредством принятия законов и иных нормативных правовых актов, а также путем осуществления представительства интересов граждан и народа как внутри страны, так и за ее пределами.
В законодательной власти воплощаются организованная воля и организованная сила всего народа страны. В этой связи она обладает монополией на издание нормативных правовых актов в форме законов, на их дальнейшее совершенствование, изменение или отмену. Тем самым власть осуществляет стратегическое управление экономическими, социальными и политическими процессами, формирует и закрепляет наиболее фундаментальные ценности и долговременные стандарты государственной и общественной жизни, воспринимаемые в качестве исходных начал всеми иными ветвями государственной власти.
Исполнительная власть - это концентрированные и реально воплощенные в системе специально созданных органов государства организованная воля и организованная сила правящей элиты, направленные на реализацию законов, принятых гражданами непосредственно на референдуме или законодательными (представительными) органами государственной власти, а также на исполнение судебных решений. В современных государствах она находит свое нормативное закрепление на конституционном уровне как самостоятельная ветвь государственной власти с учетом формы правления, политико-территориальной организации государства, политического режима, исторических, национальных и политических традиций.
Характерная особенность исполнительной власти заключается в том, что ее структурами охватываются практически все сферы общественной жизни страны: экономика, наука, образование, культура, здравоохранение, социальная сфера, охрана окружающей среды, обеспечение безопасности и общественного порядка, организация обороны и внешних сношений. В непосредственном ведении исполнительной власти находятся огромные материальные, финансовые и кадровые ресурсы, вооруженные силы. Она располагает правом осуществлять легитимное государственное принуждение.
Судебная власть - это самостоятельная ветвь государственной власти, созданная для отправления правосудия по конституционным, гражданским, административным и уголовным делам исключительно судами, осуществляющими свои властные полномочия на основе закона с соблюдением установленных процессуальных форм. Как сказано в ст. 118 Конституции РФ, судебная система России устанавливается Конституцией и федеральным конституционным законом. Создание чрезвычайных судов не допускается (ч. 3).
Судебная власть характеризуется такими сущностными признаками, как самостоятельность, исключительность, подзаконность и полнота. Самостоятельность судебной власти заключается в том, что она осуществляется судами независимо от каких-либо других органов государства, в присущих только судебной власти организационных и процессуальных формах, четко определенных законом.
В системе судебной власти полностью исключается иерархическая соподчиненность судов, что является типичным для органов исполнительной власти.
Свойство исключительности судебной власти означает, что никакое общественное объединение или должностное лицо не вправе принимать на себя функции и полномочия судов, отправлять правосудие.
Подзаконность судебной власти состоит в том, что суды и судьи осуществляют свою деятельность на основе закона, подчиняются только предписаниям национальной конституции и закона и не вправе отступать от их требований при отправлении правосудия по конкретным делам.
Полнота судебной власти проявляется в содержании и объеме компетенции ее органов, окончательном характере решений, принимаемых судебной властью, в их обязательности для государственных органов и должностных лиц, а также иных субъектов права на всей территории страны.
Классическая концепция разделения властей, сформулированная Д. Локком (1632-1704) и Ш.-Л. Монтескье (1689-1755), начала подвергаться в новейшее время некоторым модификациям. В конституциях Парагвая, Коста-Рики, Уругвая и Чили наряду с традиционными ветвями власти названа и четвертая - избирательная власть. Свое организационное выражение она находит в национальных системах избирательных судов (трибуналов), сформированных на конституционной основе в каждой из названных стран. В Парагвае учрежден Высший избирательный Суд, в Коста-Рике - Верховный Суд, в Чили - Трибунал квалификации выборов с его региональными избирательными трибуналами. Все они являются независимыми органами государственной власти, призванными обеспечить организацию, руководство и контроль за проведением выборов. Им подотчетны и подконтрольны все остальные избирательные органы государства.
В Конституции Венесуэлы в качестве самостоятельной ветви государственной власти страны выделена гражданская власть. Ее осуществляет Совет Республиканской Морали, в состав которого входят Защитник Народа, Генеральный фискал и Генеральный контролер Республики. Он наделен полномочиями по предупреждению, расследованию и привлечению к нравственно-политической ответственности лиц, виновных в нарушении публичной этики, неисполнении гражданского долга.
Контрольная власть как самостоятельная ветвь государственной власти утвердилась в Израиле. Она нормативно оформлена Основным законом Израиля от 15 февраля 1988 г. «О Государственном контролере», который входит в структуру комбинированной Конституции Израиля. Контролер проводит аудит хозяйственной деятельности, собственности, обязательств и эффективности управления государством, осуществляемого министрами, любыми государственными и муниципальными предприятиями, учреждениями и корпорациями. Он проверяет законность, честность, соблюдение требований к управлению, эффективность и экономичность деятельности органов государственной и муниципальной власти, подпадающих под аудит. В установленном законом порядке Государственный контролер расследует жалобы общественности на деятельность органов публичной власти и должностных лиц. В этом случае он выступает под именем «Уполномоченного по рассмотрению жалоб общественности».
В Конституции Тайваня 1947 г. закреплено пять ветвей власти - законодательная, исполнительная, судебная, экзаменационная и контрольная. Специфические функции осуществляет лишь экзаменационная власть. Ее органы занимаются подбором кадров на вакантные должности в структуры государственного аппарата.
Таким образом, в национальных конституциях современных государств закрепляются разные ветви «общего древа» государственной власти. Однако в практике государственного строительства может возникнуть и противоположная ситуация, когда наряду с узаконенными ветвями власти реально существуют и эффективно функционируют непризнанные на конституционном уровне самостоятельные ветви государственной власти. Наглядным примером тому может служить исторически сложившаяся в России прокурорско-надзорная власть, которая даже не упоминается в ст. 10 Конституции РФ. Тем не менее, она является самостоятельной ветвью государственной власти, которая осуществляется в формах прокурорского надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории страны.
Принцип разделения единой государственной власти предполагает установление такой системы конституционно-правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая исключает концентрацию власти в какой-либо одной из ее ветвей, обеспечивает самостоятельное и независимое их осуществление. В качестве составных элементов в нее входят конституционно-правовая структурированность каждой ветви государственной власти, ее функциональная обособленность, характерные только для нее формы осуществления власти.
Структурированность - имманентный признак каждой самостоятельной ветви государственной власти, так как она осуществляет свои функции посредством специально созданной системы органов, наделенных соответствующими полномочиями. Они выступают в качестве субъектов определенной ветви государственной власти, уполномоченных нормами конституционного права обеспечивать
легитимную и фактическую ее реализацию.
Функциональная обособленность любой самостоятельной ветви государственной власти заключается в четком определении ее функций, которые должны исполняться ее субъектами самостоятельно и независимо от других властей. Тем самым исключается сосредоточение функций различных ветвей власти в одной системе органов государства, их взаимное уравновешивание, принципиальная невозможность ни одной из ветвей власти подчинить себе другие, узурпировать их, установить диктатуру.
В России законодательная власть ограничивается принципами основ конституционного строя, довольно жесткой юридической процедурой законодательного процесса, правом Президента РФ отклонить принятый закон и возвратить его в Федеральное Собрание РФ для повторного рассмотрения (отлагательное вето), правом роспуска Государственной Думы в порядке, установленном Конституцией РФ, мерами конституционного контроля.
В современных условиях исполнительная власть России объективно обладает возможностью возвыситься над другими властями и при отсутствии реального парламентского и судебного контроля, а также прокурорского надзора занять монопольное положение в системе государственной власти. В связи с усложнением общественных процессов, стремительным развитием информационных технологий, загрязнением окружающей среды, угрозой техногенных аварий и катастроф, проявлениями политического, национального и религиозного экстремизма, ростом напряженности в международных отношениях возникает объективная необходимость в принятии исполнительной властью России оперативных управленческих решений с целью урегулирования различных социальных ситуаций.
Для ограничения исполнительной власти России применяются такие конституционные средства, как назначение Президентом РФ кандидата на должность Председателя Правительства РФ по согласованию с Государственной Думой, наделение ее правом выражать вотум недоверия Правительству РФ, запреты на регламентацию ведомственными актами отношений, которые подлежат урегулированию только законами, обеспечения законности в функционировании исполнительной власти мерами прокурорского надзора, отмена ее актов судебными органами.
Конституционные ограничения судебной власти выражаются в том, что все уровни судов России создаются и упраздняются при непосредственном участии законодательной власти. Совет Федерации назначает по представлению Президента РФ на должность судей Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ. Круг конфликтов, разрешаемых судом, четко очерчивается законом, то есть решениями законодательной власти России.
Прокурорско-надзорная власть России сдерживает усиление исполнительной власти страны за счет власти законодательной. Достигается это путем приведения нормативных правовых актов исполнительной власти в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами.
В свою очередь законодательная власть России сдерживает чрезмерное усиление прокурорско-надзорной власти. Генеральный прокурор и его заместители назначаются на должность и освобождаются от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ. К тому же прокурорско-надзорная власть регламентируется нормами федеральных законов, определяющими ее место и роль в системе разделения властей.
Характерная особенность конституционного разделения властей в России заключается в том, что Президент РФ не относится ни к одной из ветвей единой государственной власти. Наличие института надвластного Президента РФ по существу означает, что в России не вся государственная власть распределена между законодательной, исполнительной, судебной и прокурорско-надзорной ветвями власти. За их счет сконструирована исключительно сильная президентская власть, которая не входит в систему сдержек и противовесов и в состоянии оказывать решающее влияние на каждую из четырех сложившихся ветвей государственной власти, ограничивать их самостоятельность. Фактически президентская власть в России обладает верховенством по отношению ко всем ветвям государственной власти.
В отечественной литературе по конституционному праву неоднократно высказывались предложения о совершенствовании системы разделения властей, ликвидации верховенства президентской власти. Среди них наиболее обоснованными являются предложения о преобразовании России из президентско-парламентской республики в президентскую с интеграцией института президентства в систему исполнительной власти. Тогда Президент РФ станет главой государства и главой исполнительной власти, что повысит его персональную ответственность за состояние дел в стране, эффективность государственного управления.
В конституциях многих зарубежных стран принцип разделения властей вообще не упоминается. В них закрепляется механизм разделения и взаимодействия властей, который обеспечивает эффективное осуществление всех ветвей государственной власти, их постоянное сотрудничество в рамках системы сдержек и противовесов. Классическим примером тому может служить Конституция США, в которой с исключительной четкостью зафиксирован механизм осуществления единой государственной власти носителями ее относительно самостоятельных ветвей. В ст. 1 Конституции США записано: «Всей законодательной властью, здесь закрепленной, наделяется Конгресс Соединенных Штатов Америки, который состоит из Сената и Палаты представителей». Согласно ст. 2 Конституции «исполнительной властью наделяется Президент Соединенных Штатов». Одновременно «судебной властью в Соединенных Штатах, - как сказано в ст. 3 Конституции, - наделяется только Верховный Суд и те нижестоящие суды, которые будут по мере надобности образовываться и учреждаться Конгрессом».
Непременным элементом механизма разделения и взаимодействия властей в США является уже упоминавшаяся система сдержек и противовесов. Однако в США она отличается существенными особенностями. Конституция США устанавливает для каждой ветви государственной власти свой порядок формирования, разные сроки их полномочий, вводит в содержание компетенционных норм правовые ограничения, которые автоматически препятствуют одной из ветвей власти сконцентрировать в своих руках больше власти, чем ей отведено основным законом государства. Поэтому в США практически невозможно парализовать и тем более ликвидировать какую-либо ветвь государственной власти, чем так богата новейшая история конституционного строительства в странах, возникших на постсоветском пространстве. Если в России согласно ст. 80 Конституции нормальное функционирование властей зависит исключительно от личности Президента РФ, то в США только от эффективности бесперебойно действующего механизма разделения и взаимодействия различных ветвей власти, благодаря которому случайные личности не играют существенной роли в управлении государством.