Конституционное развитие Российской Федерации
За основу периодизации конституционного развития любой страны мира может быть принят лишь такой объективный критерий, как сущность государства, под которой следует понимать государственную власть. Если власть не изменяется, то не имеет принципиального значения сколько конституций было принято за определенный период времени, поскольку каждая из них обозначает не более чем хронологическую веху в едином этапе конституционного развития страны. Только установление новой власти и нормативное ее закрепление в основном законе государства дает реальное представление о последовательности исторических событий во времени, позволяет отграничить один этап конституционного развития страны от другого.
В соответствии с этим критерием в конституционном развитии России можно выделить три самостоятельных этапа. Начало первому из них положил Высочайший Манифест императора России Николая II от 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка». Этим актом государь даровал своим подданным «незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов». Он предписывал, не останавливая предназначенных выборов в Государственную Думу, привлечь к участию в ее работе «те классы населения, которые ныне совсем лишены избирательных прав». Его повелением требовалось «установить как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной Думы и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за законностью поставленных от нас властей».
В соответствии с Манифестом в содержание Основных государственных законов Российской империи были внесены существенные изменения. В результате была в какой-то степени ограничена самодержавная власть в России, закреплены права и обязанности подданных, урегулирован статус Государственного Совета и Государственной Думы, заложены правовые основы законодательного процесса, определено правовое положение Совета Министров, министров и главноуправляющих отдельными частями в системе исполнительных органов государства. Тем не менее, и в новой редакции Основные государственные законы Российской империи сохраняли за государем верховную самодержавную власть. В первой главе законов говорилось: «Повиноваться власти его, не только за страх, но и за совесть, сам Бог повелевает» (п. 4).
Императору России принадлежала вся полнота исполнительной власти в стране. «Власть управления во всем ее объеме, - утверждалось в основных законах, - принадлежит государю Императору в пределах всего государства Российского» (п. 10). Что касалось законодательной власти, то она осуществлялась императором в единении с Государственным Советом и Государственной Думой. Но государь обладал правом проявить «почин по всем предметам законодательства», исключительно по его почину могли пересматриваться в Государственном Совете и Государственной
Думе Основные государственные законы Российской империи, а принятый в установленном порядке закон не мог «воспринять силу» без утверждения царя (п. 9, 42). Кроме того, император получил право досрочного роспуска состава выборных членов Государственного Совета и Государственной Думы.
На основании и во исполнение положений Высочайшего Манифеста 1905 г. о незыблемых основах гражданской свободы в содержание второй главы Основных государственных законов были включены правовые нормы, закрепляющие права и обязанности российских подданных. По сложившейся в монархических государствах традиции на первое место по своей значимости были вынесены обязанности подданных: защита престола и Отечества; воинская повинность для мужчин; обязанность платить налоги и пошлины; отбывать установленные законом повинности.
В числе личных прав и свобод российских подданных были сформулированы право свободно избирать место жительства и род занятий, приобретать и отчуждать имущество, беспрепятственно выезжать за пределы государства, свобода вероисповедания, неотчуждаемое право собственности. В то же время в Основных государственных законах много внимания уделялось материальным и процессуальным гарантиям личной неприкосновенности. Только в установленном законом порядке допускалось преследование за преступное деяние, заключение и содержание под стражей, предание суду и назначение наказания, нарушение неприкосновенности жилища и права собственности.
Основные государственные законы Российской империи предоставляли подданным права и свободы, обеспечивающие их участие в политической жизни страны. Они имели право избирать депутатов (членов) Государственной Думы, устраивать мирно и без оружия собрания, пользоваться свободой выражения мыслей устно и в печати, создавать общества и союзы. Однако пользоваться этими правами и свободами допускалось лишь в целях, «не противных законам», что вполне соответствует и нынешним стандартам демократии.
Таким образом, Основные государственные законы Российской империи стали первой конституцией страны, закрепившие такую форму правления, как дуалистическая монархия. С учетом способа принятия законов их с полным основанием можно оценить как октроированную конституцию с ясно выраженным политическим содержанием.
После отрешения 2 марта 1917 г. императора России Николая II от престола Государственная Дума сформировала Временное правительство, которое приняло декларацию о созыве Учредительного собрания, призванного установить форму правления государства и принять конституцию страны.
В работе по подготовке и проведению выборов в Учредительное собрание активное участие принимала партия большевиков. Однако результаты выборов показали, что она не пользовалась сколько-нибудь серьезной поддержкой народа России. Абсолютное большинство мест в Учредительном собрании получила партия эсеров. Она располагала 370 депутатскими мандатами из 707, полученных всеми политическими партиями и избирательными объединениями. Левые эсеры, организационно не выделившиеся из партии, получили около 40 мандатов, меньшевики - 16, представители национальных групп - 86, кадеты - 17, эсеры - 2. Большевики были представлены в Учредительном собрании лишь 175 депутатами.
При таком раскладе политических сил в Учредительном собрании России орган подлинно народного представительства не признал Республику Советов и не утвердил декреты большевиков об установлении в стране диктатуры пролетариата. Тогда они разогнали Учредительное собрание и расстреляли мирные демонстрации в его поддержку. Тем самым был успешно завершен государственный переворот, начатый партией большевиков 7 ноября 1917 г. в Петрограде.
Насильственное насаждение в России Советской власти законодательно оформлялось многочисленными декретами и постановлениями вновь созданных органов государства диктатуры пролетариата. Среди них особое значение имела Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, утвержденная 25 января 1918 г. делегатами III Всероссийского съезда Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Она закрепляла основы общественного и государственного устройства России, ставшей по форме правления Республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов.
Существенному изменению подвергалась и форма политико-территориальной организации России. Декларация учреждала государство как федерацию советских национальных республик на основе свободного союза свободных наций под названием РСФСР.
Декларация прав трудящихся и эксплуатируемого народа почти без изменений была включена в Конституцию РСФСР 1918 г., принятую V Всероссийским съездом Советов. Своим решением об утверждении проекта Конституции РСФСР съезд по сути дела определил наступление второго этапа конституционного развития России.
Конституция РСФСР стала первой в истории России кодифицированной конституцией. Как и всякая конституция, она закрепляла форму правления государства, его политико-территориальную организацию, политический режим. Согласно Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа Россия по форме правления оставалась Республикой Советов, по форме политико-территориальной организации - федерацией с элементами автономии, по политическому режиму - социалистическим государством, осуществляющим диктатуру пролетариата и беднейшего крестьянства.
Легальное определение Республики Советов не отличалось логической последовательностью и смысловой четкостью. В Конституции РСФСР она характеризовалась как свободное социалистическое общество всех трудящихся, в пределах которой вся власть принадлежала рабочему населению, объединенному в городских и сельских Советах. Высшими органами государственной власти и управления признавались: Всероссийский съезд Советов рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов, ВЦИК, СНК и народные комиссариаты. На местах формировались областные, губернские (окружные), уездные (районные), волостные съезды Советов, городские и сельские Советы, а также их исполнительные комитеты.
Республика Советов как федеративное государство строилась по национально-территориальному принципу с учетом компактного проживания наций, народностей и этнических групп. «Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, - говорилось в ст. 11 Конституции РСФСР, - могут объединяться в автономные областные союзы... Эти автономные областные союзы входят на началах федерации в Российскую Социалистическую Федеративную Советскую Республику».
Политический режим диктатуры пролетариата и беднейшего крестьянства нашел свое выражение в содержании конституционных ограничений избирательных прав граждан России. Активного и пассивного избирательного права лишались «эксплуататоры и их пособники», в состав которых включались: 1) лица, прибегающие к наемному труду в целях извлечения прибыли; 2) лица, живущие на нетрудовой доход, как то: проценты с капитала, доходы с предприятий, поступления с имущества; 3) частные торговцы, торговые и коммерческие посредники; 4) монахи и духовные служители церквей и религиозных культов; 5) служители и агенты бывшей полиции, особого корпуса жандармов и охранных отделений, а также члены царствовавшего в России дома; 6) лица, осужденные за корыстные и порочащие преступления на срок, установленный законом или судебным приговором (ст. 65 Конституции РСФСР).
В качестве гарантий политического режима Конституция РСФСР устанавливала неравные нормы представительства от рабочих и крестьян в Советах всех звеньев, вводила систему многостепенных выборов в высшие органы государственной власти. Большое преимущество в крестьянской России отдавалось рабочим, что исключало возможность «проникновения во власть классово чуждых элементов», выражающих интересы подавляющего большинства населения.
С позиции диктатуры пролетариата и беднейшего крестьянства в Конституции РСФСР были сформулированы основные права и свободы не только граждан России, но и трудящихся-иностранцев. На конституционном уровне гражданам предоставлялись: свобода совести, слова, собраний, митингов, шествий, союзов, «доступ к знанию» (право на образование). Трудящимся-иностранцам гарантировалось предоставление права убежища и политических прав. Однако пользование правами и свободами допускалось только в интересах социалистической революции (ст. 23).
Наряду с этим Конституция РСФСР возлагала на граждан России и важнейшие обязанности - всеобщая трудовая обязанность как принцип («нетрудящийся, да не ест») и воинская обязанность.
Заметной вехой на втором этапе конституционного развития России стала Конституция РСФСР 1925 г. Ее принятие связано с образованием в конце 1922 г. Союза ССР и его нормативным оформлением в первой Конституции СССР 1924 г. Поскольку РСФСР стала суверенной республикой в составе СССР, потребовалось закрепить на конституционном уровне ее правовой статус.
Основная задача Конституции РСФСР 1925 г. заключалась в том, чтобы гарантировать диктатуру пролетариата в целях подавления буржуазии, уничтожения эксплуатации человека человеком и построения коммунизма (ст. 1). Для достижения поставленных целей Конституция РСФСР закрепила право государственной собственности на землю и другие природные ресурсы, на фабрики и заводы, средства связи, железнодорожный, воздушный и водный транспорт (ст. 15).
В Конституции РСФСР нашел отражение юридический факт создания нового союзного государства. Она объявила, что РСФСР входит в состав СССР и передает ему полномочия, отнесенные к ведению органов Союза согласно ст. 1 Конституции СССР (ст. 3). Соответствующим образом была изменения компетенция высших органов власти РСФСР, состав наркоматов, бюджетные права. Новеллами стали нормы о конституционном статусе автономных республик и областей, о взаимоотношениях между союзными органами власти и органами власти РСФСР. Почти без изменений были воспроизведены положения Конституции РСФСР 1918 г. в содержании вновь принятого основного закона государства о правах и обязанностях граждан, об избирательном праве.
Во второй половине 30-х годов прошлого столетия утвердились в качестве экономической основы СССР социалистическая собственность на орудия и средства производства и социалистическая система хозяйства. К этому времени завершилась коллективизация сельского хозяйства, были полностью уничтожены под видом эксплуататорских классов все активные слои самодеятельного населения, сложились новые формы советской государственности. Социализм победил в отдельно взятой стране полностью, хотя и не окончательно, поскольку еще существовало капиталистическое окружение.
Изменение действительного соотношения политических сил в обществе нашло свое выражение в содержании Конституции (Основного закона) СССР 1936 г. В ней появились новые главы об общественном устройстве СССР, о местных органах государственной власти, о суде и прокуратуре, об основных правах и обязанностях граждан, об избирательной системе. Более детально регулировалось государственное устройство СССР.
Согласно ст. 16 Конституции СССР 1936 г. каждая союзная республика должна была иметь свою конституцию, учитывающую особенности республики и построенную в полном соответствии с Конституцией СССР. С учетом этого предписания была принята Конституция (Основной закон) РСФСР 1937 г., которая, однако, не изменила сущности государства, не положила начало новому этапу конституционного развития страны.
В содержание Конституции РСФСР были полностью инкорпорированы правовые нормы Конституции СССР 1936 г. об общественном устройстве, о правах и обязанностях граждан, об избирательной системе. В этой связи Конституция РСФСР провозгласила Россию социалистическим государством рабочих и крестьян, политическую основу которой составляли Советы депутатов трудящихся. В качестве экономической основы РСФСР она закрепила социалистическую систему хозяйства и социалистическую собственность на орудия и средства производства, возвела в закон принцип народно-хозяйственного планирования.
Ведущими формами собственности Конституция РСФСР признавала государственную (всенародное достояние) и кооперативно-колхозную собственность. В то же время она допускала в ограниченных размерах личную собственность граждан, мелкое частное хозяйство единоличных крестьян и кустарей, основанное на личном труде и исключающее эксплуатацию чужого труда.
Конституция РСФСР закрепляла более широкий по сравнению с предыдущим основным законом республики перечень основных прав и свобод советских граждан. Социально-экономические права граждан были представлены правом на труд, отдых, материальное обеспечение в старости, в случае болезни и потери трудоспособности, правом на образование. В составе политических прав и свобод выделялись свобода слова, печати, собраний и митингов, уличных шествий и демонстраций, право на объединение в общественные организации, в том числе в профсоюзы. В группу личных прав и свобод были включены неприкосновенность личности советских граждан и их жилищ, свобода переписки и сохранения ее тайны, свобода совести, право личной собственности.
Положения Конституции РСФСР об избирательном праве текстуально совпадали с положениями Конституции СССР 1936 г. Она закрепляла всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании, отменяла ограничения по участию в выборах отдельных категорий лиц по классовому или социальному признакам, вводила вместо многоступенных выборов в Советы депутатов трудящихся прямые.
Существенные текстуальные отличия Конституции РСФСР от Конституции СССР 1936 г. имелись в главах о государственном устройстве, об автономных республиках и областях и о местных органах власти. В главе о государственном устройстве были сформулированы мотивы и цели вхождения РСФСР в состав Союза ССР, закреплен ее суверенитет в составе федерации, четко определены предметы ведения и компетенция РСФСР и ее административно-территориальный состав. Главы Конституции РСФСР об автономных образованиях и местных органах государственной власти детально развивали положения Конституции СССР 1936 г. о правовом статусе автономной республики и автономной области, Советах депутатов трудящихся. Высшими органами государства в РСФСР стали: Верховный Совет РСФСР, Президиум Верховного Совета РСФСР, Совет Министров РСФСР, министерства и специальные ведомства. На региональном и местном уровнях формировались Советы депутатов трудящихся, их исполнительные комитеты, отделы и управления по различным отраслям и сферам хозяйственного и социально-культурного строительства.
Конституция СССР 1936 г. предусматривала принятие каждой автономной республикой своей конституции, которая подлежала утверждению Верховным Советом соответствующей союзной республики. Конституция РСФСР устанавливала, что каждая автономная республика должна иметь свою конституцию, учитывающую ее особенности и построенную в полном соответствии с Конституцией РСФСР и Конституцией СССР.
В течение 1937 г. все двенадцать автономных республик, сформировавшихся в границах РСФСР, приняли свои конституции, которые были утверждены в установленном порядке Верховным Советом РСФСР. Конституции построены в полном соответствии с Конституцией РСФСР и содержали одинаковые с ней главы.
Во второй половине 70-х годов прошлого столетия КПСС сделала вывод, что Советский Союз из государства диктатуры пролетариата превратился в общенародное социалистическое государство, власть в котором принадлежит всему советскому народу, тесно сплоченному вокруг рабочего класса и Коммунистической партии. Партия и государство обеспечили дальнейшее развертывание социалистической демократии, открыли простор для ее совершенствования и перерастание в коммунистическое общественное самоуправление. Благодаря их усилиям в стране созданы могучие производительные силы, передовая наука и культура, обеспечен постоянный рост благосостояния народа, созданы все условия для всестороннего развития личности. Эти демагогические утверждения функционеров КПСС, основанные на преднамеренном извращении фактов, призваны были теоретически обосновать объективную необходимость принятия Конституции (Основного закона) СССР 1977 г.
В соответствии с предписаниями новой Конституции СССР были приняты конституции всех союзных республик, в том числе и Конституции РСФСР 1978 г., завершившая второй этап конституционного развития России. По сравнению с Конституцией РСФСР 1937 г. она более четко определила политическую систему советского общества, возвела в конституционный принцип руководящую роль КПСС, закрепила ее монополию на власть. «Руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций, - говорилось в ст. 6 Конституции РСФСР, - является Коммунистическая партия Советского Союза. КПСС существует для народа и служит народу. Вооруженная марксистско-ленинским учением, Коммунистическая партия определяет генеральную перспективу развития общества, линию внутренней и внешней политики СССР, руководит великой созидательной деятельностью советского народа, придает планомерный, научно обоснованный характер его борьбе за победу коммунизма. Все партийные организации действуют в рамках Конституции СССР».
Конституция РСФСР закрепила принцип народовластия, расширила перечень прав м свобод советских граждан. В ней появились такие важные политические права, как право участвовать в управлении государственными и общественными делами, в обсуждении и принятии законов и решений общегосударственного и местного значения, право вносить в государственные и общественные организации предложения об улучшении их деятельности, критиковать недостатки в работе. В конституционном порядке гражданам были предоставлены и такие права, как право обжаловать действия должностных лиц, государственных и общественных органов, в том числе в суд, право на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями государственных органов и должностных лиц, право на судебную защиту от посягательства на честь и достоинство личности. В группе социально-экономических прав новеллами стали: право на охрану здоровья, право на жилище, право на пользование достижениями культуры, свобода научного, технического и художественного творчества.
Конституция РСФСР, как впрочем, и любая социалистическая конституция, закрепляла права и свободы советских граждан в неразрывной связи с их обязанностями. Граждане обязаны были соблюдать Конституцию СССР и Конституцию РСФСР, советские законы, уважать правила социалистического общежития, с достоинством нести высокое звание советского гражданина, честно и добросовестно трудиться, укреплять дружбу между народами, всемерно содействовать охране общественного порядка, служить в рядах Вооруженных Сил СССР и т.п.
Конституция РСФСР в полной мере учитывала национальные особенности самой крупной республики в составе Союза ССР. Поскольку на территории РСФСР сформировались на то время 16 автономных республик, пять автономных областей и 10 автономных округов, то вполне логично, что Конституция РСФСР четко определила их правовой статус, закрепила основы компетенции, гарантии национального суверенитета. На конституционном уровне была установлена система государственных органов РСФСР, в которую входили: Верховный Совет РСФСР, Президиум Верховного Совета РСФСР, Совет Министров РСФСР, местные Советы народных депутатов и их исполнительные комитеты, министерства и государственные комитеты.
Несмотря на некоторые различия между конституциями РСФСР, действовавшими на втором этапе конституционного развития России, все они были однотипными. Если придерживаться принятой классификации конституций, то с логической последовательностью придем к выводу, что по содержанию все конституции РСФСР были политическими, по сущности - фиктивными, по форме правления - советско-республиканскими, по форме политико-территориальной организации государства - федеративными и по политическому режиму - тоталитарными.
Конституционные фикции о демократии, правах и свободах граждан РСФСР, полновластии Советов лишь прикрывали диктатуру партийно-государственной номенклатуры. При Советской власти в колхозах было возрождено в худшем виде крепостное право, заорганизованные режимом массовые митинги и демонстрации проводились лишь в поддержку политики партии или с требованием уничтожить «врагов народа». Конституционные нормы о неприкосновенности личности не гарантировали от незаконных арестов советских граждан, введения упрощенной процедуры судопроизводства, массовых политических репрессий. За попытку воспользоваться свободой слова расстреливали или бросали в концлагеря, лишали гражданства и насильственно высылали из страны, надолго упрятывали в психиатрические лечебницы. Советская власть оказалась способна установить гораздо больший контроль над обществом и личностью, чем это было в древних тираниях, деспотиях и абсолютных монархиях. Всего за годы Советской власти было репрессировано 43 млн. человек, большинство которых были гражданами России.
После ликвидации «эксплуататорских классов» всеобщее избирательное право граждан обернулось принудительным голосованием за безальтернативных кандидатов в депутаты Советов всех уровней от «единого блока коммунистов и беспартийных», списки которых заранее утверждались партийными органами. Советам была уготована роль чисто декоративных учреждений, оформляющих в торжественной обстановке решения партийной бюрократии.
В середине 80-х годов предпринимались попытки провести в СССР крупномасштабные экономические и политические реформы, что нашло свое выражение в многочисленных поправках, внесенных в Конституцию СССР и в законодательство о выборах Советов народных депутатов. В этой связи были произведены существенные изменения действовавшей тогда Конституции РСФСР 1978 г. В результате были учреждены Съезд народных депутатов РСФСР и подотчетный ему Верховный Совет РСФСР, Конституционный Суд РСФСР, исключено положение о руководящей роли КПСС, легализована частная собственность, изменена характеристика РСФСР как советского общенародного государства, введены посты Президента и Вице-президента РСФСР, Генерального прокурора РСФСР, реорганизована система местных органов государства, а также судебная система. Тем самым были созданы условия для принятия Конституции РФ 1993 г., положившей начало третьему этапу конституционного развития России.