Публичное право и экономика

Антикоррупционная экспертиза экономического законодательства

Федеральный закон «О противодействии коррупции» одной из мер профилактики коррупции называет антикоррупционную экспертизу правовых актов и их проектов, и это не случайно. Нормативные акты, допуская излишнюю свободу административного усмотрения, могут создавать условия для коррупционных появлений; антикоррупционная экспертиза призвана устранить подобные нормативные дефекты.

Впервые об антикоррупционной экспертизе как особом направлении деятельности было упомянуто в Концепции административной реформы в РФ в 2006—2010 гг. — объявлено внедрение практики антикоррупционной экспертизы законопроектов, иных нормативных правовых актов.

Затем совершенствование механизма антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Российской Федерации названо мерой профилактики коррупции в Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 гг. (утвержденном Президентом РФ 31 июля 2008 г.)1. Этим документом организация антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Российской Федерации закреплена за Генеральным прокурором РФ и Министерством юстиции РФ.

Концепция административной реформы в числе мероприятий по внедрению экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность назвала разработку методик первичной и специализированной (предметной) экспертизы действующих нормативных правовых актов и вносимых проектов. Сначала были утверждены Правила проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, и Методика проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции (постановления Правительства РФ № 195 и 196 от 5 марта 2009 г.), которые в настоящее время заменены Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96). Также принят Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».

Вообще, первым документом, предусмотревшим механизм экспертизы на коррупциогенность (или антикоррупционную экспертизу), стала разработанная в 2004 г. на площадке Центра стратегических разработок (ЦСР) Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта¹См.: Анализ коррупциогенности законодательства: Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта. М., 2004.. Она объединила правила и методику проведения антикоррупционной экспертизы. В 2007 г. издана обновленная Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов²См.: Талапина Э.В., Южаков В.Н. Методика первичного анализа (экспертизы) на коррупциогенность нормативных правовых актов / под ред. B.H. Южакова. М., 2007..

Экспертиза на стадии разработки и принятия проекта нормативного правового акта всегда является наиболее эффективной с точки зрения устранения выявленных недостатков, а также наименее затратной. Юридическая экспертиза всегда способствует повышению качества нормативного акта в целом, устранению пробелов и противоречий. Антикоррупционная экспертиза как разновидность юридической преследует более узкие и специальные цели — оценить возможности применения норм в процессе деятельности органов публичной власти с точки зрения потенциальных коррупционных возможностей для недобросовестных государственных (муниципальных) служащих.

В этом плане очевидна связь антикоррупционной экспертизы с распространенной в ряде стран оценкой регулирующего воздействия, посредством которой прогнозируются различные варианты влияния акта на систему общественных отношений. Разница лишь в том, что при оценке регулирующего воздействия антикоррупционной составляющей вообще не отводится места, рассматриваются вопросы экономического прогнозирования, собираемости налогов, состояния рынка труда и пр. Таким образом, антикоррупционная экспертиза становится специальным этапом нормотворчсской процедуры.

Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» определяет, что прокуроры в ходе осуществления своих полномочий проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов органов, организаций, их должностных лиц по вопросам, касающимся:

1. прав, свобод и обязанностей человека и гражданина;
2. государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федерального закона;
3. социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы.

Таким образом, большинство актов, проходящих экспертизу, относятся к экономическому законодательству, которое содержит в себе большие коррупционные риски.

В результате антикоррупционной экспертизы в тексте нормативного акта обнаруживаются коррупциогенные факторы, т.е. такие положения, которые могут способствовать проявлениям коррупции при применении этих актов, в том числе могут стать непосредственной основой коррупционной практики либо создавать условия легитимности коррупционных деяний, а также допускать или провоцировать их. Действующее постановление Правительства РФ описывает 11 коррупциогенных факторов. Рассмотрим некоторые наиболее часто встречающиеся.

Такой коррупциогенный фактор, как широта дискреционных полномочий, выражается в отсутствии или неопределенности сроков, условий или оснований принятия решения, наличии дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц). Он отражает возможности избыточного усмотрения государственного (муниципального) служащего при реализации нормы. Сами по себе дискреционные полномочия являются обычной характеристикой властной деятельности, однако подобная свобода усмотрения не должна быть безразмерной. Так, любое полномочие требует определенного срока для его реализации, причем срок не должен быть чрезвычайно завышен (иначе это подстегивает гражданина или организацию к поиску путей скорейшего решения вопроса), не должен подвергаться постоянным пролонгациям.

Примером широты дискреционных полномочий служит норма, устанавливающая срок в один месяц для выдачи уполномоченным органом разрешения на реализацию скоропортящейся продукции, срок хранения которой не превышает пяти дней.

Определение компетенции по формуле «вправе» (диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций) несет потенциальную коррупционную опасность в силу преобладания буквального толкования норм, безотносительно к отрасли правового регулирования. Так, в административном праве право и обязанность органа власти не существуют раздельно, они образуют полномочие. Это означает, что для органа власти реализация его права является одновременно и его обязанностью при наличии всех необходимых условий.

Однако привычка буквально толковать термины привела к устоявшейся практике трактовки «права» органа как диспозитивной возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций, зависящей от усмотрения этих органов. В итоге даже во внешних отношениях орган будто бы не обязан реагировать на нарушения закона, отвечать на обращения и т.п.

Примером коррупциогенной нормы, содержащей данный коррупциогенный фактор, является положение Федерального закона от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ «О рекламе», согласно которому в случае установления антимонопольным органом факта распространения недостоверной рекламы и выдачи соответствующего предписания антимонопольный орган вправе обратиться в установленном порядке в суд или арбитражный суд с иском к рекламодателю о публичном опровержении недостоверной рекламы (контррекламе) за счет рекламодателя (ст. 38). Подобное определение компетенции формально позволяет антимонопольному органу реагировать на факты нарушений выборочно, по своему усмотрению.

Завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права, выражаются в установлении неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям. Это способно привести к избирательности правоприменения, к неоправданным отказам в реализации права, к вымогательству взяток.

Например, в Техническом регламенте на соковую продукцию из фруктов и овощей, утвержденном Федеральным законом от 27 октября 2008 г. № 178-ФЗ, при выборе любой схемы обязательной сертификации соковой продукции из фруктов и (или) овощей заявитель формирует комплект документов, который должен содержать:

1. регистрационные документы и реквизиты заявителя;
2. наименование, общее описание, назначение (при его наличии) этой продукции;
3. национальный стандарт, применяемый на добровольной основе, или стандарт организации на эту продукцию, или подобные документы на эту продукцию (для российских изготовителей), или международный стандарт либо подробное описание этой продукции с указанием основных показателей, условий хранения, сроков годности (для иностранных изготовителей);
4. сертификат соответствия системы управления качеством изготовителя (при наличии такой системы);
5. товарно-сопроводительные документы, оформленные в установленном законодательством Российской Федерации порядке, договор (контракт) поставки этой продукции, сертификат происхождения этой продукции (для подтверждения ее соответствия требованиям, установленным настоящим Федеральным законом, при сертификации партии этой продукции);
6. другие документы, прямо или косвенно свидетельствующие о соответствии этой продукции требованиям, установленным настоящим Федеральным законом.

Коррупциогенный фактор «юридико-лингвистическая неопределенность», т.е. употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера, нарушает четкость и простоту текста нормативного акта. Это способно привести к использованию дискреционных полномочий органом власти при толковании данной нормы.

Так, Федеральный закон от 30 декабря 2006 г. № 271-ФЗ «О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации» содержит следующую норму: при продаже товаров (выполнении работ, оказании услуг) на рынке продавцы также должны в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иметь в наличии документы, подтверждающие соответствие товаров установленным требованиям (сертификат или декларацию о соответствии либо их копии, заверенные в установленном порядке), товарно-сопроводительные документы (ст. 21). Известно, что установленного порядка заверения копий не существует — заверение может быть совершено нотариусом, уполномоченным органом при сверке с оригиналом документа, самим юридическим лицом и т.д.

Приведенные примеры показывают, что недопущение в законодательстве норм, позволяющих чиновникам произвольно или выборочно их применять, способствует единообразию правоприменительной практики, повышению прозрачности деятельности власти и сокращению коррупционных рисков.