Правовые основы российского гражданства

Правовые основы российского гражданства


Гражданство, кажущееся, на первый взгляд, явлением простым, на самом деле имеет сложную и многогранную природу. Гражданство может быть национальным и двойным, федеративным и республиканским, прирожденным и приобретенным. Оно может быть почетным; его можно предоставить, пожаловать, лишить, утратить. Гражданство некоторых стран можно купить. Как правило, гражданство определяется как связь индивида с государством, но очевидно, что в то же время оно представляет собой и определенное состояние основной части населения государства. Гражданство следует рассматривать не только как государственный и правовой институт, но и как институт социально-культурный, нравственно-психологический. Юридическая природа гражданства включает в себя понимание его и как института права, и правоотношения, и правового состояния, и субъективного права. Для того чтобы лицо могло считаться гражданином какого-либо государства, необходимо документальное подтверждение гражданства. Содержательно гражданство динамично, поскольку отражает даже малейшие изменения в государстве, политическом режиме и правовом положении граждан. Гражданство, как зеркало, отражает авторитет и положение государства в международных отношениях.

Как отмечает Томас Хаммар, смысл гражданства различен в странах эмиграции и в странах иммиграции; в государствах старых и новых; в государствах национально однородных и многонациональных; в государствах светских и религиозных; в государствах, ощущающих угрозу, и в государствах, осознающих себя в безопасности; в государствах тоталитарных и либерально-демократических1Хаммар Т. Государство, нация и двойное гражданство // Российский бюллетень по правам человека. 1994. № 3. С. 59..

Институт гражданства в равной мере важен как для государства, так и для отдельной личности, поскольку связь гражданства объединяет индивида и государство, по общему правилу, посредством предварительной интеграции индивида в общество. Гражданство соединяет народ и государство посредством оформления правового состояния проживающего на территории государства населения. Непосредственно обеспечивая суверенитет государства, гражданство делает возможным преемственное развитие государственности.

Значимость гражданства для определения правового положения индивида заключается в том, что только граждане обладают полным объемом прав и свобод и более высоким уровнем их защиты государством, включая право на дипломатическую защиту. Взамен государство вправе потребовать от граждан выполнения некоторых обязанностей. Гражданство предоставляет личности возможность принимать активное участие в политической жизни государства, поскольку именно институт гражданства наделяет ее избирательными и другими политическими правами, давая возможность участвовать в формировании органов государственной власти.

Подавляющее большинство граждан государства не испытывают каких-либо проблем, связанных с установлением гражданства. Как правило, они признаются гражданами государства с момента рождения и сохраняют состояние гражданства на протяжении всей жизни. Однако в случае перемещения в другую страну, что происходит по разным причинам (вынужденная миграция вследствие межнациональных конфликтов, низкий уровень жизни, интернационализация экономики, заключение брака между гражданами разных государств), могут возникнуть проблемы, связанные с изменением гражданства. При этом сама процедура прекращения прежнего гражданства и получения нового зачастую отнимает много сил и времени и воспринимается довольно болезненно людьми, которым для получения необходимых документов приходится не только обращаться в различные официальные органы, но подчас неоднократно выезжать для этого на прежнее место жительства, или же обращаться за помощью в посольские или консульские учреждения страны своего прежнего места жительства.

Необходимость углубленной разработки взаимоотношений личности и государства вытекает из провозглашения Российской Федерации в ст. 1 Конституции РФ демократическим правовым государством. Гражданство как одно из основополагающих прав человека нашло отражение и в международном праве. В ст. 15 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г. говорится, что каждый человек имеет право на гражданство; никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство. Кроме того, в числе прав человека Декларация провозгласила право каждого человека свободно передвигаться и выбирать себе местожительство в пределах каждого государства, покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну (ст. 13).

Конституция Российской Федерации относит гражданство к числу основ конституционного строя (ст. 6). В то же время вступление в силу с 1 июля 2002 г. ныне действующего Федерального закона от 19 апреля 2002 г. № 62-ФЗ (в ред. от 28.06.2009 г.). «О гражданстве Российской Федерации» и внесение в него целого ряда последующих изменений свидетельствует о том, что процесс формирования института гражданства в нашей стране, как и в других бывших союзных республиках, еще нельзя признать полностью завершенным.

После распада Советского Союза для его бывших республик, ставших независимыми государствами, и проживающего в них населения вопросы гражданства приобрели особое значение. Становление института гражданства в этих государствах неразрывно связано с преодолением последствий распада СССР и формированием собственной государственности, немыслимой без гражданства. При установлении института гражданства ряд республик — стран бывшего СССР — закрепили в своем законодательстве нормы и принципы гражданства, зачастую противоречащие международным. Такая ситуация еще более обострила возникшую после распада СССР проблему национальных меньшинств, лиц без гражданства, мигрантов, а также этнических соотечественников, оказавшихся помимо своей воли в одночасье иностранными гражданами или лицами без гражданства по отношению к России, гражданами которой они хотели бы являться.

Для взаимоотношений России с другими странами и прежде всего со странами ближнего зарубежья особое значение приобрела проблема двойного гражданства, что обусловлено прекращением существования единого союзного гражданства. Массовое предоставление второго — российского — гражданства ухудшает отношения России с другими странами постсоветского пространства. Это подтверждает обострение ситуации с двойным гражданством в Туркменистане, несмотря на то, что между Россией и Туркменистаном был заключен договор о двойном гражданстве.

В заключенном 17 сентября 2008 г. Договоре о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Российской Федерацией и Республикой Абхазия каждая из сторон признала за своими гражданами право приобрести, не утрачивая ее гражданства, гражданство другой Договаривающейся Стороны (ч. 1 ст. 8).

Чрезмерно открытое и свободное российское гражданство, просуществовавшее за десятилетие действия Закона РСФСР от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве РСФСР», в сочетании с накапливающимися другими нерешенными проблемами, прежде всего нелегальной и неконтролируемой миграцией, уже давно перестало соответствовать интересам национальной безопасности Российского государства и его граждан. Назрела необходимость законодательного ограничения безмерного расширения круга российских граждан, находящихся вне пределов России, путем их простого признания или облегченного приема в российское гражданство.

Преодолением затянувшегося переходного периода в развитии российского гражданства и одновременно его новым этапом стало принятие после долгой подготовки нового Федерального закона от 19 апреля 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации». В то же время в целом законодательство о гражданстве нельзя сводить только к указанному Закону, поскольку оно представляет собой большой и сложный массив нормативных актов. Отношения гражданства регулируются целой системой подзаконных нормативных актов, устанавливающих процедурные вопросы института гражданства. Кроме того, некоторые федеральные законы определяют специальные правовые статусы отдельных категорий лиц, чье правовое положение определяется наличием или отсутствием российского гражданства. В их числе можно назвать базовый Федеральный закон РФ от 25 июля 2002 г. (в ред. от 27.12.2009 г.). «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Федеральный закон от 24 мая 1999 г. (в ред. от 25.07.2009 г.). «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом», а также Федеральные законы «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах». Не так давно был принят Федеральный закон от 30 июня 2006 г. (в ред. от 19.07.2009 г.) № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации».

На государственную политику по отношению к гражданству влияет целый ряд объективных социально-политических факторов, прежде всего, связанных с миграционными процессами.

В условиях распада СССР многие сотни тысяч мигрантов оказались бы в положении беженцев, лиц без гражданства, если бы они не были приняты в российское гражданство. После распада СССР за пределами России осталось около 25 млн. русских и 4 млн. представителей других национальностей. Прежнее российское законодательство о гражданстве предоставляло в упрощенном порядке гражданам бывшего СССР российское гражданство, не требуя при этом отказа от иного гражданства. Массовое предоставление статуса российских граждан способствовало позитивному решению проблемы перемещения населения, что коснулось судеб миллионов людей.

Статистика показывает, что за 10 лет действия предыдущего Закона о гражданстве 1991 г. российское гражданство получили 4.9 млн. человек. Около 1 млн. из них приехали в Россию из Казахстана, 600 тыс. — из Украины, высоким был также уровень миграции из Узбекистана. Армении, Таджикистана.

Центральная проблема правового регулирования российского гражданства в новом Законе о гражданстве связана с проблемой соотечественников, оставшихся проживать в республиках бывшего СССР. Эта проблема остается по-прежнему острой и спустя почти два десятилетия после распада Советского Союза. Так, в начале апреля 2003 г. Туркменистан прекратил действие Соглашения от 1993 г. между Россией и Туркменистаном о двойном гражданстве. В своем Послании Федеральному Собранию РФ от 16 мая 2003 г. Президент РФ обратил внимание на необходимость изменения нового российского Закона о гражданстве в сторону его смягчения, отметив, что более миллиона человек, приехавших в Россию после распада СССР, в связи с его принятием попали в сложнейшую ситуацию.

Оптимизации правового регулирования российского гражданства способствовало принятие ряда поправок в Закон о гражданстве 2002 г.

Внесенные изменения и дополнения были направлены на облегчение приема в российское гражданство соотечественников — граждан бывшего СССР, а также некоторых других категорий лиц, например, получивших среднее или высшее профессиональное образование в российских учебных заведениях после 1 июля 2002 г., военнослужащих, не менее трех лет прослуживших по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации, нетрудоспособных.

Благодаря внесенным Федеральным законом от 1 октября 2008 г. № 163-ФЗ дополнениям в Закон о гражданстве, право на прием в российское гражданство в упрощенном порядке также получили иностранные граждане и лица без гражданства, имеющие регистрацию на территории субъекта Российской Федерации, выбранного ими для постоянного проживания в соответствии с Государственной программой по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом (ч. 7 ст. 14 Закона).

Законодательное упрощение оснований и процедуры приема в российское гражданство позволило в 2006 г. стать российскими гражданами 500 тыс. человек, тогда как за 2005 г. это удалось сделать 350 тысячам2Как не превратиться в проходной двор // Российская газета. 2006. 16 марта..

С 1 июля 2009 г. прекратила действие ч. 4 ст. 15 Закона о гражданстве, в соответствии с которой имели право на получение российского гражданства в упрошенном порядке, без соблюдения ряда общий условий, иностранные граждане и лица без гражданства, имевшие гражданство СССР, прибывшие в Российскую Федерацию из государств, входивших в состав СССР, и зарегистрированные по месту жительства в России по состоянию на 1 июля 2002 г., либо получившие разрешение на временное проживание в России или вид на жительство, если они до указанного срока (т.е. до 1 июля 2009 г.) не заявили о своем желании приобрести гражданство Российской Федерации.

Впрочем, право на упрощенный прием в российское гражданство сохраняют другие категории иностранных граждан и лиц без гражданства, указанные в ст. 14 Закона. Например: лица, приезжающие в целях воссоединения семьи; те, у кого хотя бы один из родителей имеет российское гражданство; лица, состоящие в браке с российскими гражданами более 3 лет; лица, родившиеся на территории РСФСР и имевшие гражданство СССР; лица, окончившие после 1 июля 2002 г. на территории Российской Федерации средние или высшие профессиональные учебные заведения, и другие.

Исследование гражданства является частью более глобальной проблемы взаимоотношений личности и государства, изучением которой занимались такие видные современные отечественные ученые-юристы, как С.А. Авакьян, М.В. Баглай, В.Н. Бутылин. Н.В. Витрук, В.Ф. Воробьев, И.Н. Глебов, И.В. Гончаров, В. Земскова. И.Н. Зубов, В.Я. Кикоть, Е.И. Козлова. И.Т. Левченко, Е.А. Лукашева, Г.В. Мальцев. А.С. Прудников. Н.М. Смородин, М.Л. Тюркин, В.Е. Чиркин, Б.С. Эбзеев и д.р.

В международном праве гражданству посвящены работы С.В. Черниченко «Международно-правовые вопросы гражданства» (М., 1968), Ю.Р. Боярса «Вопросы гражданства в международном праве» (М., 1986). В 2008 г. была переиздана фундаментальная работа Н.В. Витрука «Общая теория правового положения личности» (М.: Норма).

Появление нового российского закона о гражданстве, естествено, не прошло незамеченным. В числе новых исследований, посвященных гражданству, следует отметить книги О.Е. Кутафина, Я. Кикотя и др.

В то же время разработка общих проблем теории гражданства в отечественном правоведении всегда отставала от потребностей практики. Становление гражданства как основы государственности, законодательная динамика, а также многогранность политических, экономических и социальных проблем, связанных с ним, свидетельствуют об актуальности и важности исследования данной темы.

Isfic.Info 2006-2017