Государственная реформа органов власти
В 1809 г. по указанию Александра I М.М. Сперанский подготовил проект кардинальной государственной реформы, названной им «Введением к Уложению государственных законов». Из самого названия следовало, что предполагалось создать «незыблемые», т.е. конституционные, законы, на основе которых будут созданы новые органы государственной власти. Проект Сперанского, предусматривавший постепенное превращение абсолютной монархии в ограниченную, представляет большой интерес для истории отечественной политической и правовой мысли. Реализован он был только частично, усовершенствовав государственной механизм, но не изменив форму правления.
Важнейшей частью плана преобразования органов власти было создание I января 1810 г. Государственного Совета. Предполагалось, что в дальнейшем он станет своеобразным связующим звеном между новыми органами законодательной, исполнительной, судебной власти.
Члены Государственного Совета назначались императором пожизненно. Часть членов Государственного Совета входила в его состав по занимаемой должности. Все министры были членами Государственного Совета. Его постоянным председателем был император. В его отсутствие председательское место занимал один из членов Совета по назначению. Ежегодно на общем собрании утверждалась кандидатура, заменявшая императора на заседаниях Государственного Совета. С. 1839 г. в состав Государственного Совета стали входить без права голоса наследник престола, великие князья.
В день бракосочетания они становились его полноправными членами.
Государственный Совет состоял из общего собрания и четырех департаментов — Департамента законов. Военного департамента. Департамента гражданских и духовных дел. Департамента государственной экономии, финансов, торговли, науки. С 1832 по 1862 г. в Государственном Совете был Департамент по делам Царства Польского.
В Государственный Совета вошла созданная в 1808 г. Комиссия составления Уложения законов, преобразованная в Комиссию составления законов. Для организации контроля за деятельностью государственных учреждений в его составе создавалась Комиссия по принятию прошений. Ее председатель и члены назначались царем. Она состояла из отделений, в каждое из которых направлялись жалобы на деятельность определенного государственного учреждения, включая и Государственный Совет и даже Святейший Синод. Комиссия также принимала проекты реформ государственных учреждений. Жалобы, проекты, прошения, прежде чем быть направленными царю, рассматривались в департаментах или на общем собрании Государственного Совета.
В 1835 г. Комиссия по принятию прошений была выведена из Государственного Совета и подчинена непосредственного императору.
Манифест об образовании Государственного Совета определял, что в нем должны рассматриваться «все законы, уставы, учреждения», но вводиться они могут только императором и «никакой новый закон, устав, учреждение не исходит из Совета и не может иметь свершение без утверждения Верховной власти». Для организации деятельности Государственного Совета создавалась Государственная канцелярия, возглавляемая государственным секретарем. Он должен был быть «главным докладчиком» у императора по делам Государственного Совета. Ему должны были посылать отчеты о своей деятельности подчиненные ему статс-секретари, назначенные директорами департаментов министров.
Но на практике это не было осуществлено, так как противоречило принципу единоначалия министров. После отставки и ссылки М.М. Сперанского, бывшего в 1810—1812 гг. государственным секретарем, возрастания роли председателя Государственного Совета, бывшего одновременно председателем Комитета министров, значение должности Государственного секретаря в чиновничьей иерархии Российской империи не имело такого большого значения, какое отводилось ей при создании Государственного Совета.
Проект закона обсуждался на общем собрании Совета. Мнение большинства заносилось в специальный журнал и направлялось на рассмотрение императора. Члены Государственного Совета, оставшиеся в меньшинстве, имели право изложить свое мнение, которое заносилось в тот же журнал для сведения императора.
Предполагалось, что царь официально рассматривает, утверждает или отвергает только мнение большинства членов Государственного Совета. При опубликовании утвержденного царем закона, одобренного большинством его членов, должна была присутствовать формула «Вняв мнению Государственного Совета».
Официальное рассмотрение царем мнения только большинства членов Государственного Совета было своеобразным, декоративным ограничением его абсолютной власти. В начале XIX в. «российское самодержавие пыталось создать новую форму монархии, юридически ограничивающую абсолютизм, но фактически сохраняющую единоличную власть государя»1Дружинин Н.М. Просвещенный абсолютизм в России. В кн.: Абсолютизм в России. М., 1964. С. 457..
Уже в 1811 г. Александр I, не считаясь с Манифестом об образовании Государственного Совета, стал утверждать мнение меньшинства его членов. А с начала войны 1812 г. при опубликовании царских манифестов перестала употребляться формула «Вняв мнению Государственного Совета», даже если они обсуждались в этом законосовещательном органе. Это было во многом вызвано условиями войны, но не было возобновлено и после ее окончания. (С 1842 г. деятельность Государственного Совета стала регулироваться утвержденным Николаем I «Учреждением Государственного Совета». В нем уже не было формулы «Вняв мнению Государственного Совета».)
Перестало соблюдаться и положение об обязательном обсуждении в нем всех законопроектов. Законопроекты стали утверждаться царем на основании решения Комитета министров, докладов отдельных министров, Обер-прокурора Святейшего Синода, председателей специальных комитетов — Сибирского, Кавказского, Еврейского. Помимо законосовещательных на Государственный Совета стали возлагаться и другие функции. В 1812 г., когда принимается «Учреждение Комитета министров», его председателем становится председательствующий в Государственном Совете.
В 1815 г. Александр I поручает докладывать ему о деятельности Государственного Совета, а также Комитета министров А.А. Аракчееву. Последний являлся членом Государственного Совета по назначению, председателем его Военного департамента, а главное — был фаворитом императора. Государственная канцелярия становится, по существу, канцелярией при А.А. Аракчееве. От попыток проведения политической реформы, ограничения самодержавия происходит возвращение к характерному для абсолютизма осуществлению монархом своей власти через фаворитов.
Тем не менее, создание Государственного Совета стало важным событием в истории российской государственности. Был создан постоянный, имеющий нормативно закрепленную структуру и организацию деятельности законосовещательный орган, просуществовавший без принципиальных изменений до 1906 г.
В Государственном Совете в 1810—1811 гг. обсуждалась реформа министерств. Она должна была более рационально распределить функции государственного управления между министерствами, усовершенствовать их внутреннюю структуру, определить компетенцию министерских подразделений и их руководителей. «Министерская реформа» 1810—1811 гг. планировалась как часть политической реформы, направленной на ограничение абсолютизма. Предполагалось создать избираемую частью населения законодательную Государственную думу. Министерства должны были посылать отчеты о своей деятельности в Государственную думу. Она вместе с независимым судом должна была стать своеобразным «противовесом» исполнительской власти. Поскольку этого не произошло, министерская реформа 1811 г., усовершенствовав систему государственного управления, в то же время привела к дальнейшему усилению бюрократии, возрастанию ее роли в жизни российского общества. Поэтому власть предъявила новые требования к чиновничеству.
Реформа государственного аппарата в начале XIX в., как и в период петровских реформ, включала и изменения порядка прохождения государственной службы. В августе 1809 г. вводятся новые правила «производства в чины по гражданской службе», которые требуют «исполнителей сведущих, обладающих твердым и отечественным образованием». Чин восьмого класса по Табели о рангах, дававший право на потомственное дворянство, можно было получить, только окончив один из российских университетов, приравненное к ним учебное заведение или сдав экзамены по университетской программе. Это было и одним из проявлений идеологии «просвещенного абсолютизма» — вера в то, что «правильные», созданные на «разумных началах» законы, органы управления и образованные чиновники способны решить все проблемы, стоящие перед обществом (в 1834 г. в период царствования Николая I, когда больше ценилась дисциплинированность, чем образованность, и принимались меры по сокращению доступа в дворянское сословие представителей других сословий, это правило было отменено).
После рассмотрения Государственным Советом и Комитетом министров проекта реорганизации министерств царь подписал Манифест «О разделении государственных дел на особые управления с означением предметов каждому управлению принадлежащих». В соответствии с Манифестом происходит перераспределение сфер государственного управления между министерствами. Упраздняется министерство коммерции, функции которого передаются в министерство финансов и в министерство внутренних дел. Из последнего выделяется полицейский департамент, на основе которого создается Министерство полиции. Этому ведомству М.М. Сперанский уделял особое внимание. Он считал, что важнейшей функцией государства является «устройство внутренней безопасности», для обеспечения которой необходимо специальное министерство.
В 1819 г. Министерство полиции упраздняется, так как отделение управления полицией от управления учреждениями выполнявшими административно-хозяйственные функции было признано нецелесообразным для Российской империи. Управление полицией вновь входит в компетенцию Министерства внутренних дел.
Наряду с министерствами создаются три главных управления на правах министерства — духовных дел иностранных исповедений, путей сообщения, ревизии государственных счетов.
В 1815 г. происходит изменение в системе управления вооруженными силами страны. Создается Главный штаб Его императорского величества. Начальник Главного штаба осуществлял непосредственное руководство войсками. Российский министр отвечал за комплектование, снабжение армии и подчинялся начальнику Главного штаба.
В 1832 г. Николай I упраздняет должность начальника Главного штаба и все управление вооруженными силами передается военному министру, подчиненного непосредственно императору.
Важным событием для развития системы центрального государственного управления было образование в 1837 г. Министерства государственных имуществ. В условиях консервации феодальных отношений государственное имущество, прежде всего земля, леса и так называемые «государственные» крестьяне, составлявшие более трети всех крестьян, были важным источником формирования бюджета государства. Первым мероприятием этого министерства было возвращение в казну незаконно захваченных земель.
Министерство регламентировало жизнь государственных крестьян, стремясь, с одной стороны, повысить доходы казны от их работы, а с другой — не допустить крестьянских выступлений. Это удавалось не всегда. Так, в 1840-х гг. прошли выступления государственных крестьян нескольких губерний, известные как «картофельные бунты». В них участвовало более 500 тыс. крестьян, недовольных тем, что власть заставляла их отводить часть земель для посадки картофеля.