Система государственных органов СССР
В центре внимания съездов Советов и ЦИК СССР находились основные задачи этого периода.
В 1931 г. было осуществлено распределение обязанностей между СНК и его СССР: СНК сосредоточил основное внимание на исполнительно-распорядительной деятельности при сохранении законодательной функции, его — на руководстве хозяйственных наркоматов.
Быстрыми темпами шло строительство системы наркоматов.
Госплан и ВСНХ. Задачи строительства социализма требовали совершенствования системы и практики планирования. С 1925 г. государство перешло к составлению годовых контрольных цифр всего народного хозяйства, а затем к перспективному планированию.
В 1927 г. СНК СССР принял решение о реорганизации Госплана. Были расширены функции планирования: на Госплан СССР возлагалась выработка обязательных для ведомственных и республиканских плановых органов директив, указаний, необходимых показателей и пр. Госплану СССР предоставлялось право контроля всех плановых органов и проверка плана для доклада СНК и его СССР.
В 1937 г. в составе СНК СССР был создан Экономический совет — на правах постоянной комиссии: он рассматривал годовые и квартальные народно-хозяйственные планы и вносил их на утверждение СНК, издавал постановления и распоряжения, обязательные для наркоматов СССР и СНК республик.
ВСНХ СССР. Рост самостоятельности трестов и предприятий (в 1929 г. они были определены в качестве основного звена управления промышленностью, на них широко внедрялся хозрасчет), усложнение управления промышленностью в период индустриализации привели к тому, что от ВСНХ стали отделяться самостоятельные отрасли управления.
В 1930 г. из ВСНХ была передана в ведение Наркомторга СССР пищевая промышленность. В январе 1932 г. из ВСНХ СССР были выделены легкая, лесная и лесообрабатывающая промышленность, для управления которыми были организованы Наркомат легкой промышленности и Наркомат лесной промышленности. После чего ВСНХ был преобразован в Наркомат тяжелой промышленности.
Местные совнархозы были преобразованы в республиканские наркоматы легкой промышленности и областные (краевые) управления.
Реорганизация ВСНХ и создание наркоматов укрепили отраслевой принцип управления, способствовали созданию важнейших отраслей промышленности. К 1933-1935 гг. для многих крупных предприятий установилась двухзвенная система управления: наркомат (главк) — предприятие; для других предприятий сохранилась трехзвенная система управления: главк — трест — предприятие.
Наркомат земледелия. Управление сельским хозяйством осуществляли наркоматы земледелия союзных республик и сельскохозяйственные отделы Советов. Производственное руководство сельским хозяйством осуществляли специализированные органы: «Зернотрест», «Сельхозснабжение» и др. В 1928 г. было создано объединение Колхозцентр.
В 1929 г. был образован Наркомат земледелия СССР. В 1932 г. из него был выделен Наркомат зерновых и животноводческих совхозов.
В 1931 г. был создан Наркомат водного транспорта, в 1934 г. — Наркомат внутренней торговли и Наркомат пищевой промышленности, в 1936 г. — Наркомат юстиции СССР.
В 1933 г. Наркомат труда со своими местными органами был слит с ВЦСПС, на который возлагались задачи организации охраны труда и социального страхования, издание инструкций, правил и разъяснений по применению трудового законодательства (они утверждались или согласовывались с СНК СССР).
В начале 1930-х годов органы ЦКК-РКИ были реорганизованы: государственный контроль стал отделяться от партийного. На XVII съезде партии вместо объединенного ЦКК — Наркомата РКИ были созданы два самостоятельных органа — Комиссия партийного контроля при ЦК партии и Комиссия советского контроля при СНК СССР. В 1940 г. Комиссия советского контроля была преобразована в союзно-республиканский Наркомат государственного контроля СССР.
ОГПУ и НКВД. ОГПУ продолжало функционировать до 1934 г. как Управление при СНК СССР; в его составе действовали коллегия, Главное управление рабоче-крестьянской милиции, Главное управление лагерей. Главное управление пограничной охраны и войск ОГПУ, судебная коллегия и Особое совещание при коллегии ОГПУ. После создания НКВД СССР основные оперативные управления ОГПУ СССР вошли в состав Главного управления государственной безопасности НКВД СССР.
До 1930 г. наркоматы внутренних дел были республиканскими и объединяли разнородные отрасли управления — охрану общественного порядка, коммунальное хозяйство, советское строительство и др. В 1930 г. НКВД в республиках были ликвидированы, а их функции были распределены следующим образом: (1) при СНК республик были созданы главные управления коммунального хозяйства, которые в 1931 г. были преобразованы в наркоматы; (2) при СНК республик были созданы управления милиции и уголовного розыска, которые подчинялись ОГПУ СССР; (3) ЦИК республик и исполкомам местных Советов были переданы регистрация актов гражданского состояния и советское строительство; (4) наркоматам юстиции республик были переданы места заключения.
Постановлением ЦИК СССР от 10 июля 1934 г. для централизации и объединения органов охраны общественного порядка и государственной безопасности был образован общесоюзный НКВД СССР, в состав которого вошли: Главное управление исправительно-трудовых лагерей и трудовых поселений (ГУЛАГ), секретариат и отделы.
Судебная коллегия ОГПУ была упразднена, но при наркоме внутренних дел было создано Особое совещание, наделенное правом выносить решения о применении ссылки, высылки и заключении в ИТЛ сроком не свыше пяти лет. На местах в 1935-1938 гг. действовали «тройки» (их решения приводились в исполнение немедленно, а протоколы направлялись на утверждение особого совещания НКВД).
Во всех союзных республиках (за исключением РСФСР) были созданы республиканские НКВД (в РСФСР до 1955 г. был уполномоченный НКВД СССР).
Указом Президиума Верховного Совета СССР от 3 февраля 1941 г. НКВД СССР был разделен на два союзно-республиканских наркомата — НКВД СССР и Наркомат государственной безопасности СССР. Всего к 1939 г. было создано 34 наркомата.
Судебно-прокурорские органы. Милиция. Были ликвидированы некоторые специальные суды: были упразднены земельные комиссии (их функции были переданы сельским советам, райисполкомам, сельским общественным судам и народным судам) и арбитражные комиссии; в мае 1931 г. был учрежден Госарбитраж при СНК РСФСР.
Верховный Суд СССР был лишен функции конституционного надзора.
Компетенция областных (краевых) судов как судов первой инстанции в 1934 г. была расширена за счет дел, ранее рассматриваемых судебной коллегией ОГПУ.
Появились формы непосредственного участия трудящихся в укреплении революционного порядка: в 1930 г. на сельских сходах стали избирать сельские общественные суды (применяемые ими меры воздействия — предупреждение, общественное порицание, денежный штраф до 10 руб.), в 1933-1934 гг. появилась их разновидность — колхозные суды; в 1931 г. появились производственно-товарищеские суды (меры воздействия — предупреждение, общественное порицание, денежный штраф до 10 руб., возбуждение вопроса об увольнении).
В эти годы была завершена централизация прокуратуры. До этого надзор за законностью осуществлялся Прокурором СССР, находившимся при Верховном Суде СССР, и прокурорами союзных республик (эти должности совмещались наркомами юстиции), которые не находились в подчинении Прокурора СССР. Учреждалась самостоятельная Прокуратура СССР. 17 декабря 1933 г. постановлением ЦИК и СНК СССР было утверждено Положение о Прокуратуре СССР. На Прокуратуру СССР возлагались: (1) надзор за соответствием постановлений ведомств и местных органов власти Конституции СССР и постановлениям Правительства СССР; (2) наблюдение за правильным и единообразным применением законов всеми судебными учреждениями; (3) возбуждение уголовного преследования и поддержание обвинения во всех судебных инстанциях; (4) надзор за законностью действий ОГПУ, милиции и ИТУ; (5) общее руководство деятельностью прокуратур союзных республик.
Прокурор СССР назначался ЦИК СССР. Прокуратуры союзных республик стали подчиняться не только НКЮ союзной республики, но и Прокурору СССР.
В 1936 г. прокурорские органы республик выделились из системы наркоматов юстиции и стали полностью подчиняться Прокуратуре СССР.
Согласно постановлению ВЦИК и СНК РСФСР от 10 октября 1930 г. «О реорганизации местных органов юстиции в связи с ликвидацией округов» в каждом районе создавалось не менее одного следственного участка. Следователи назначались и смещались райисполкомами и городскими советами по представлению районных прокуроров. Наркомюст РСФСР уже в июле 1930 г. потребовал от местных прокуроров отстаивать самостоятельность следователя.
Однако с созданием в 1933 г. Прокуратуры СССР (при Прокуроре СССР вводились должности следователей по важнейшим делам) процессуальная зависимость следователей от прокуроров еще более усилилась. Так, если по ст. 96 УПК РСФСР следователи не могли сами решать вопрос о возбуждении дела, то по указанию Прокурора СССР от 13 августа 1934 г. (подтвержденному циркуляром от 26 августа 1937 г.) было установлено обязательное утверждение прокурором постановлений следователей о возбуждении уголовных дел.
В 1936 г. в составе Прокуратуры СССР и аппаратах прокуратур союзных республик были образованы следственные отделы, осуществлявшие общее руководство и контроль за предварительным следствием.
В конце 1930-х годов стали появляться новые следственные органы. Так, в декабре 1938 г. была организована следственная часть НКВД СССР, а в августе 1939 г. образована следственная часть Главного тюремного управления. В системе НКВД существовали должности старших следователей и следователей, процессуальное положение которых определялось правами и обязанностями, установленными для органов дознания.
После того как постановлением ПИК и СНК СССР от 15 декабря 1930 г. были ликвидированы республиканские НКВД, милиция выделилась в отдельное ведомство. На основании постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 32 декабря 1930 г. было создано Главное управление милиции и уголовного розыска при СНК РСФСР, на местах — управления милиции и уголовного розыска, действовавшие на правах отделов исполкомов местных Советов.
В мае 1931 г. СНК СССР утвердил первое общесоюзное Положение о рабоче-крестьянской милиции (действовало до 1962 г.). На милицию возлагались охрана революционного порядка и общественной безопасности, борьба с преступностью и расследование преступлений, охрана государственного и общественного имущества и личной безопасности граждан. Милиция была переведена с местного бюджета на общегосударственный и снабжалась вооружением, снаряжением и вещевым довольствием в централизованном порядке. В РСФСР Положение о рабоче-крестьянской милиции было утверждено СНК РСФСР 4 октября 1931 г. При этом осуществлялись меры по постепенному подчинению милиции ОГПУ. Так, 15 декабря 1930 г. ЦИК и СНК СССР приняли секретное постановление «О руководстве органами ОГПУ деятельности милиции и уголовного розыска». В составе ОГПУ была образована Главная инспекция милиции и уголовного розыска.
В декабре 1932 г. постановлением ЦИК и СНК СССР было образовано Главное управление рабоче-крестьянской милиции при ОГПУ СССР. В республиканских, краевых, областных органах ОПТУ создавались соответствующие инспекции.
С образованием НКВД СССР милиция была вновь включена в структуру НКВД.
Согласно Положению о прохождении службы начальствующим составом милиции, утвержденному СНК СССР 3 июля 1936 г., в зависимости от специальной подготовки и квалификации, служебной аттестации и стажа работы начальствующему составу милиции присваивались специальные звания: сержант милиции, младший лейтенант милиции, лейтенант милиции, старший лейтенант милиции, майор милиции, старший майор милиции, инспектор милиции, директор милиции, главный директор милиции.
На протяжении 1930-х годов происходили значительные структурно-функциональные изменения органов милиции. В 1931 г. в Москве была создана патрульная команда в количестве 150 человек (содержалась за счет отчислений от охраняемых домовладений); в дальнейшем подобные команды, явившиеся прообразом патрульно-постовой службы, стали создаваться в других крупных городах. В мае того же года при Главном управлении рабоче-крестьянской милиции в Москве был создан отряд регулирования уличного движения (ОРУД); 23 июля 1935 г. постановлением СНК СССР в Центральном управлении шоссейных грунтовых дорог и автомобильного транспорта была образована Государственная автомобильная инспекция, которая в марте 1936 г. постановлением СНК СССР была передана в ведение Главного управления рабоче-крестьянской милиции (3 июля 1936 г. СНК СССР утвердил Положение о ГАИ). В связи с введением единой паспортной системы (постановлением ЦИК и СНК СССР от 27 декабря 1932 г.) в обязанности милиции стали входить выдача паспортов и контроль за пропиской. В марте 1937 г. в составе Главного управления рабоче-крестьянской милиции НКВД СССР был образован отдел по борьбе с хищениями социалистической собственности.
Административно-территориальное деление. В 1926-1928 гг. было проведено районирование, старая система административного устройства (губерния — уезд — волость) была ликвидирована, вместо нее была введена новая система: область (край) — округ — район. При этом вместо ликвидированных 75 губерний (по данным на 1923 г.) было создано пять краев и крупных областей и 33 области на правах губерний. Округа объединяли несколько уездов (уездов в 1923 г. было 400, а округов было создано 100). Район был меньше уезда, но в пять-шесть раз больше волости.
Новое административно-территориальное деление было закреплено принятым в 1928 г. в РСФСР Положением об областных (краевых), окружных и районных съездах Советов и исполнительных комитетах.
В 1930 г. решением XVI съезда партии были ликвидированы округа.
В 1934-1935 гг. было проведено разукрупнение ряда краев и областей.