История государства и права России

Земская и городская реформы во второй половине XIX в.

Земская реформа. Дореформенная система местного управления имела такие характерные особенности, как (1) представление и защита интересов дворянско-помещичьего класса; (2) преобладание в деятельности этих органов принципов бюрократизма и централизма, пренебрежение местными условиями и местными интересами; (3) отсутствие разделения административных, судебных и хозяйственных правомочий.

Поэтому проведение крестьянской реформы потребовало неотложной перестройки системы местного управления. В ходе этой реформы правительство стремилось создать необходимые условия для сохранения власти в руках дворян-помещиков, хотя раздавались и голоса, ратовавшие за создание всесословных земских организаций.

В марте 1863 г. специально созданная комиссия подготовила окончательные проекты положения о земских учреждениях и временных правил для них. Согласно этим проектам земские учреждения рассматривались как местные и общественные органы, занимающиеся исключительно вопросами местного хозяйства и местными интересами, но не имеющие своих исполнительных органов и проводящие свои решения через полицейский и бюрократический аппарат государства, под жестким контролем государства.

Создание земских учреждений тормозилось попытками правительства сосредоточить всю местную власть в руках бюрократических органов. Так, в 1859 г. полицейская власть в уезде вручалась уездному земскому присутствию в составе исправника, дворянского и двух сельских заседателей. Управление всей городской и уездной полицией сосредоточивалось у исправника в уездном управлении. Таким образом, правительство концентрировало административно-полицейскую власть в бюрократическом аппарате на местах, оставляя будущим земским учреждениям только узкий круг местных хозяйственных вопросов.

1 января 1864 г. было утверждено «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». В соответствии с ним в уездах и губерниях создавались земские собрания, члены которых избирались по трем избирательным куриям.

Прежде всего, избирались уездные земские собрания. При этом создавались следующие курии:

1. курия уездных землевладельцев — включала дворян-помещиков (для участия в выборах им требовалось обладать землей определенных размеров, от 200 до 800 десятин в отдельных местностях); крупных торговцев и промышленников, имевших в уезде предприятия стоимостью не менее 15 тыс. руб. либо с оборотом не менее 6 тыс. руб. в год;
2. городская курия — избирательное право получали городские жители, имевшие купеческие свидетельства, владельцы торгово-промышленных предприятий в черте города с оборотом не менее 6 тыс. руб., а также владельцы недвижимости на сумму от 500 руб. до 3 тыс. руб. (зависело от величины города);
3. сельская (крестьянская) курия — избирательное право имели все крестьяне-домохозяева (без имущественного ценза), но была введена трехступенчатая система выборов.

Поскольку от каждой курии избиралось примерно равное число гласных, то крестьяне всегда оказывались в меньшинстве. На первых же выборах в 29 губерниях гласных уездных земских собраний из дворян было 42%, из крестьян — 38%.

Гласные уездных земских собраний избирали гласных губернских земских собраний. Распределение количества гласных по куриям здесь оказалось еще больше в пользу имущих классов: что тем же 29 губерниям дворяне получили 74% гласных, крестьяне — 11%.

Губернские и уездные земские собрания избрали на три года свои исполнительные органы — земские управы, состоящие из председателя и двух членов. Председатель уездной управы утверждался в должности губернатором, председатель губернской управы — министром внутренних дел.

К компетенции земских учреждений было отнесено:

1. заведование капиталами, имуществами и деньгами земства;
2. содержание земских зданий и путей сообщения;
3. меры по обеспечению «народного продовольствия»;
4. мероприятия по благотворительности, взаимное земское страхование имущества;
5. попечение о развитии местной торговли и промышленности;
6. санитарные меры, участие в хозяйственных отношениях в области здравоохранения и образования.

Земства стали той политической школой, через которую прошли многие представители либерально-демократического направления. Это, а также вклад, внесенный земствами в развитие местного хозяйства, системы здравоохранения и народного просвещения, позволяют сделать общий вывод о положительных результатах земской реформы.

Однако необходимо отметить и отрицательные моменты реформы:

1. земства действовали под строгим контролем правительственных органов в лице губернатора и местной полиции: губернатор мог приостановить любое постановление земства по мотивам нарушения законов либо по соображениям противоречия государственным интересам;
2. Сенат принял специальные постановления, запрещавшие сношения земств друг с другом;
3. земствам запрещалось публиковать свои постановления и отчеты без разрешения губернатора;
4. не была сформирована централизованная система земских учреждений — не было создано ни центрального органа, который бы возглавил и координировал работу всех земств, ни волостных земств;
5. законодательным путем во главе земств были поставлены представители дворянства: председателями земских собраний стали предводители губернского и уездного дворянства (что наряду с неравными выборами нарушало принцип всесословности);
6. у земств отсутствовали достаточные материальные средства (они формировались за счет обложения специальным налогом местного населения, так как в 1866 г. было запрещено облагать налогом торговые и промышленные предприятия), что усиливало зависимость земств от правительственных органов;
7. у земств отсутствовал собственный исполнительный аппарат.

Городская реформа. Дальнейшее развитие капиталистических отношений после отмены крепостного права обусловило проведение и городской реформы.

16 июня 1870 г. император утвердил «Городовое положение», согласно которому создавались органы городского самоуправления, избиравшиеся населением (независимо от сословной принадлежности) сроком на четыре года.

В качестве органов городского самоуправления были созданы:

1. городские избирательные собрания (собирались один раз в четыре года для избрания гласных городской думы; включали всех избирателей);
2. городские думы — распорядительные органы городского самоуправления;
3. городские управы — исполнительные органы.

Председателем городской думы и городской управы был один и тот же человек — городской голова. Избранный гласными городской думы городской голова уездного города утверждался губернатором, губернского города — министром внутренних дел (в этом проявлялась зависимость органов городского самоуправления от правительственной администрации).

Гласных в городскую думу могли избрать только плательщики городских налогов. Вообще, избирателями являлись: (1) подданные России, достигшие 25-летнего возраста, обладающие собственностью и т.п., не имеющие недоимок по городским сборам; (2) назначенные представители ведомств, учреждений, обществ, компаний, товариществ, церквей и монастырей, владеющих в городах недвижимым имуществом.

В зависимости от имущественного положения все избиратели делились на три курии. Каждая из курий имела равное число голосов, избирая по 1/3 гласных в городскую думу. В первую курию входили наиболее крупные налогоплательщики, во вторую — средние, в третью — более мелкие собственники. Первые две курии имели 2/3 гласных, хотя составляли только 13% общего числа избирателей. В думах и управах обеспечивалось явное преобладание представителей наиболее богатых слоев города. Неимущие практически лишались избирательных прав.

На органы городского самоуправления в основном возлагалось попечение и распоряжение городским хозяйством и благоустройство городов.