Государственный строй в период сословно-представительной монархии
Сословно-представительная монархия как форма правления Российского государства сложилась в середине XVI в. Она отличалась от аналогичной формы правления западноевропейских государств тем, что в России имело место преобладание центральной государственной власти, опиравшейся на систему приказов и местный бюрократический аппарат. Кроме того, в России городское население не играло такой роли как в странах Западной Европы, так как оно было представлено в Земских соборах не буржуазией, а в основном купечеством и верхушкой жителей посада. Тем не менее власть царя была ограничена сословно-представительными органами в центре (Земские соборы) и на местах (органы губного и земского управления). Произошло также изменение статуса монарха. В 1547 году великий князь Иван IV был провозглашен царем. Это стало возможно в связи с существенным укреплением власти монарха. Значительную роль в этом сыграла опричнина, представлявшая собой систему мер, направленных на укрепление Русского централизованного государства и ликвидации политического и экономического влияния крупного боярства (1565-1572 гг.).
В 1565 году Иван Грозный разделил территорию Российского государства на две части: опричнину и земщину. В опричнину был включен «Государев двор» в Москве и большинство земельных владений в центральной и северо-восточной части страны, принадлежавших крупным боярам. В нее вошли: 1) уезды с землями служилых людей, на которых опирался царь (Костромской, Ростовский, Суздальский, часть Переславль-Залесского); 2) уезды, граничившие с Великим княжеством Литовским (Белевский, Вяземский, Козельский, Малоярославецкий, Медынский, Можайский); 3) черносошные земли в Поморье, которые давали большой доход в казну. В указе царя устанавливалось, что вместо земельных владений, включенных в опричнину, изгнанным из нее боярам предоставлялись земли на окраинах страны.
Таким образом, в земщину были включены земли, расположенные преимущественно на окраинах государства.
Для управления опричниной был создан соответствующий аппарат и особый опричный двор. Возглавлял эту часть государства царь. С крупными боярами, уличенными в измене и проявлении недовольства политикой монарха, жестоко расправлялись отряды опричников. Они были сформированы из малоземельных дворян. Их численность вскоре достигла почти 6 тыс. человек. Земли казненных бояр передавались дворянам, верно служившим царю.
В опричнине функционировала своя Боярская дума. Хотя приказы продолжали действовать в земщине, часть дьяков Иван Грозный перевел в опричнину. Являясь слугами царя и пользуясь полной безнаказанностью, опричники чинили расправу над противниками монарха. Облаченные в черную одежду они наводили ужас на целые уезды и города. Села сжигали практически полностью.
В период опричнины большим разрушениям подверглись такие города, как Вышний Волочек, Клин, Новгород, Псков, Тверь и Торжок. Так, в Новгороде казни и поджоги продолжались 6 недель. Было казнено большое количество жителей, все церкви были разграблены. После новгородского погрома стало очевидно, что опричные полки могут превратиться в неуправляемые банды грабителей и убийц. Поэтому летом 1570 г. на Красной площади в Москве было казнено несколько десятков опричников. Причем в казнях принимал участие и сам царь Иван IV.
Некоторые исследователи считают, что в 1572 г. опричнина была упразднена. Однако следует иметь в виду, что в этом году был лишь заменен термин «опричнина» на понятие «двор». А сама опричнина как политическая система фактически продолжала существовать вплоть до смерти Иван IV в 1584 г.
Главой государства в России периода сословно-представительной монархии являлся царь. Компетенция Боярской думы в связи с усилением власти монарха существенно снизилась. В состав Боярской думы входили бояре, окольничьи, думные дворяне и думные дьяки. Со временем из состава общей Боярской думы выделилась т.н. «Ближняя» дума, представлявшая собой совещание царя с наиболее приближенными думными чинами.
После смерти в 1605 г. царя Бориса Годунова роль Боярской думы заметно возросла. А после свержения в 1610 г. с престола царя Василия Шуйского вся полнота власти временно перешла к Боярской думе и государством фактически управляло до октября 1612 г. боярское правительство, состоявшее из семи влиятельных бояр. Этот период получил название «семибоярщина».
К компетенции Боярской думы относились важные вопросы внутренней и внешней политики, а также контроль за деятельностью административных и судебных органов. Тем не менее она являлась, по существу, совещательным органом при монархе, занимая промежуточное положение между царем и всей системой административных учреждений — приказов и органов местного управления.
Важное место в государственном механизме России данного периода занимали Земские соборы. В состав Земских соборов включали представителей «Государева двора», членов Боярской думы, Освященного собора во главе с митрополитом (с 1589 г. — с патриархом), а также лиц, избранных от провинциального дворянства и верхушки городского населения. Первый Земский собор состоялся в 1549 г., а последний — в 1653 г. К компетенции Земских соборов относились наиболее важные вопросы жизни государства — принятие законов, объявление войны и заключение мира, взыскание новых налогов и др.
Деятельность Земских соборов условно делят на три этапа: первый завершился в 1598 г. после пресечения династии Ивана Грозного; второй период, охватывавший время смуты, когда монархи пытались оформить свое восшествие на престол решениями Земских соборов, закончился в 1612 г.; третий период, начавшийся в 1613 г., первоначально характеризовался единением династии Романовых с этим сословно-представительным органом власти, а затем его отмиранием, завершился в 1653 г.
Следует отметить, что выборы от провинциального дворянства и населения посадов проводились не всегда. На чрезвычайные заседания Земских соборов монарх обычно приглашал представителей от провинций и городов.
Законодательством не была установлена продолжительность работы Земских соборов. Она зависела от обстоятельств их созыва и важности обсуждавшихся на них вопросов. Некоторые из Земских соборов функционировали в течение несколько лет. Так, в первые годы правления царя Михаила Романова, Земские соборы заседали почти непрерывно. Это объяснялось тем, что страна после иностранной интервенции переживала экономическую разруху, серьезные финансовые трудности, а молодой монарх нуждался в поддержке различных слоев населения.
Количественный состав Земских соборов не регламентировался в действовавших в то время законодательных актах. Наиболее многочисленным (от 700 до 800 человек) был Земский собор, созванный в 1613 г., на котором был избран царем Михаил Романов. Характерной особенностью данного собора было то, что на нем присутствовали представители стрельцов, казаков и чернотяглых крестьян.
В целом все Земские соборы можно условно подразделить на четыре основные группы: 1) соборы, созывавшиеся царем по собственной инициативе; 2) соборы, которые созывал монарх по требованию сословий; 3) соборы, созывавшиеся сословиями или по их инициативе в отсутствие царя либо направленные против него; 4) соборы, избиравшие на царство.
В историко-правовой литературе имеются точки зрения, в соответствии с которыми Земские соборы являлись совещательными органами при монархе. Однако Земские соборы, принимавшие самое непосредственное участие в решении важнейших государственных вопросов, в том числе и избрании на царство, можно с полной ответственностью назвать высшими органами государственной власти в стране в данный период.
Переход от дворцово-вотчинной к приказной системе управления завершился в середине XVI в. Она представляла собой центральные или местные административно-судебные учреждения, ведавшие отдельной отраслью управления или отдельной территорией. Хотя каждый приказ имел собственную компетенцию, в практической деятельности четкого разграничения полномочий между приказами не было. Большинство приказов совмещали, как правило, административные, судебные и финансовые функции. Приказы подчинялись непосредственно царю и Боярской думе. Возглавляли приказы представители бояр, окольничьих, дьяков и думных дворян.
К ведению Стрелецкого приказа, как центрального органа управления, относились московские и городовые стрельцы, их земли и дворы, обеспечение их жалованием, а также судебные дела стрельцов. Только в Москве в середине XVII в. находилось около 20 стрелецких полков, численность каждого из которых составляла от 800 до 1000 человек.
Разрядный приказ ведал обороной государства, учетом и управлением служилыми людьми, а также 33-мя пограничными городами с уездами. К его компетенции относились вопросы назначения на гражданские должности, учет личного состава государственного аппарата (наместников и волостелей, воевод, послов и судей приказов), осуществление правосудия над чиновниками, совершившими преступления.
Поместный приказ решал вопросы землевладения служилых дворян, суда по земельным спорам, а также регистрации и описания земель. Поместный приказ посылал писцов, дозорщиков, межевщиков для составления следующих учетных документов: писцовых, переписных, окладных, дозорных, приправочных, межевых и других книг. Он выдавал акты на право владения землей (жалованные, вводные и отказные грамоты).
Особое место в системе управления занимали специальные территориальные приказы. Они ведали делами территорий, которые были в этот период присоединены к России. К ним следует отнести Казанский и Сибирский приказы, а также Малороссийский приказ, занимавшийся делами Украины.
В рассматриваемый период возник прообраз центрального полицейского учреждения. Первоначально была сформирована комиссия Боярской думы по разбойным делам, а затем в 1555 г. был учрежден Разбойный приказ, к ведению которого были отнесены вопросы борьбы с общеуголовной преступностью и утверждения в должности губных старост, целовальников и дьяков, санкционирования приговоров губных органов, рассматривавших дела о разбоях и кражам во всем государстве, кроме Москвы и Московского уезда. Во главе Разбойного приказа находилась следственно-судебная коллегия, состоявшая из боярина (окольничего), дворянина (стольника) и двух дьяков.
Важное значение имели дворцовые приказы, обслуживавшие царя, его семью и придворных. Их компетенция могла распространяться на территорию всего государства. Так, к ведению приказа Большого дворца относилось управление всеми дворцовыми землями, надзор за общегосударственными поземельными отношениями, контроль за выполнением натуральных повинностей тяглого населения и деятельностью местных властей. Казенный приказ отвечал за хранение казны, государственных регалий и исторических реликвий. Конюшенный приказ ведал вопросами комплектования конного войска, конюшнями царя и конюшенными слободами. Ловчий и Сокольничий приказы занимались организацией охоты. Должности руководителей дворцовых приказов считались самыми почетными. Ими могли стать только представители наиболее родовитых боярских семей.
Особое место в приказной системе управления занимал Посольский приказ, ведавший внешнеполитическими вопросами. Он возник в 1549 г. и первоначально именовался Посольской избой. Во второй половине XVI в. в его штате были подьячие, переводчики (для письменного перевода) и толмачи (для устного перевода). В первой половине XVII в. его аппарат существенно вырос. Он подразделялся на повытья, возглавлявшиеся старшими подьячими. Так, три повытья ведали вопросами отношений со странами Западной Европы, два — связями с азиатскими государствами. Кроме дьяков и подьячих в его состав входили подьячие, золотописцы (для росписи дипломатических грамот), переводчики, толмачи и приставы. Дипломатический состав, подведомственный Посольскому приказу, имел несколько степеней: великие послы, легкие послы (посланники), гонцы и посланцы.
В 1571 г. возник Холопий приказ, ведавший вопросами о поступлении в холопство, о кабальном холопстве и др. Затем он стал принимать челобитные от бояр и дворян о беглых холопах и вести переписку с местными властями об их розыске. Холопий приказ регистрировал кабальные записи в особых книгах.
В течении XVII в. в стране действовало свыше 80 приказов, из которых к началу XVIII в. сохранилось лишь около 40. По мере появления потребности в управлении новыми отраслями одни приказы упразднялись, другие создавались.
В середине XVI в. была проведена реформа органов местного управления, в соответствии с которой существовавшая до этого система «кормления» заменялась органами губного и земского управления. В них главную роль играли дворяне и представители посадского населения. В это же время была учреждена должность воеводы. Разрядный приказ представлял кандидатуры на эту должность из состава бояр и дворян, которые затем утверждались Боярской думой и царем. В отличие от наместников и волостелей воеводы получали жалование из государственной казны и не имели права осуществлять поборы с местного населения. В крупные города назначались, как правило, несколько воевод, один из которых был главным. К компетенции воевод были отнесены вопросы обеспечения финансового контроля, учета количества земли и доходности земельных угодий, сбора государственных налогов, набора в армию служилых людей из дворян и детей боярских, надзора за процедурой избрания старост и целовальников. Воевода возглавлял также стрелецкие и пушкарские подразделения, осуществлял контроль за состоянием крепостей.
Все дела по управлению городами и уездами велись в приказных избах, учреждавшихся при воеводах, работой которых руководили дьяки. Так как права и обязанности воевод не были четко определены, то они уточняли и корректировали их по своему усмотрению. Учитывая то, что контроль за деятельностью воевод со стороны центральных органов власти был крайне слабым, это создавало условия для произвола.
Дворяне и дети боярские избирали губного старосту, кандидатура которого затем утверждалась в Разбойном приказе. В состав аппарата губного старосты входили целовальники, избиравшиеся посадским населением и верхушкой чернотяглого крестьянства. Целовальники должны были целовать крест, принимая при этом присягу верно служить государю.
Губные органы как местные сословно-представительные учреждения могли успешно функционировать при условии коренной реорганизации системы феодальных иммунитетов. Стоглавый собор в 1551 г. принял решение упразднить тарханные грамоты, в которых преимущественно боярам предоставлялись особые права и привилегии, распространявшиеся на крестьян, проживавших на их землях.
Стоглавый собор 1551 г. принял также решение о создании земских органов управления, в соответствии с которым в стране вводились должности выборных старост, целовальников, сотских и пятидесятских. К компетенции земских органов относились вопросы сбора податей и правосудия по гражданским и незначительным уголовным делам.
Во второй половине XVII в. получили дальнейшее развитие разряды, представлявшие собой военно-административные округа, которые возникали прежде всего в пограничных районах. Так, в связи с расширением границ государства были созданы Белгородский, Смоленский, Тобольский и другие разряды. Кроме того, разряды создавались и в центральной части страны, но они просуществовали недолго. Руководили разрядами воеводы, назначавшиеся из состава бояр. В их подчинении находились воеводы уездов. Разряды, в качестве административно-территориальных единиц можно рассматривать как прообраз губерний, которые возникли в период правления Петра I.