Национальный суверенитет в правовой природе российского федерализма

Воплощение национального суверенитета в федеративном устройстве Российской Федерации

Национальный суверенитет следует рассматривать не только в качестве одного из принципов российского федерализма, но и как конституционно-правовой институт. Национальный суверенитет как конституционно-правовой институт представляет собой систему конституционно-правовых норм, закрепленных в статьях 3, 5, 66, 68, 69 и других статьях Конституции РФ, конституциях и уставах субъектов РФ, а также федеральных законах и законах субъектов РФ.

Обстоятельства становления современного российского федерализма предопределили сочетание в принципах построения федерации национально-территориального и территориального принципов. Национально-территориальный принцип построения федерации отличается от территориального тем, что признание за определенной территорией статуса самостоятельной территориальной единицы происходит исходя из ее специфического, по отношению ко всему населению федерации, этнического состава.

Российская Федерация унаследовала от РСФСР 32 национально-территориальных образования, чьи территории были ранее выделены исходя из специфики этнической структуры населения. Границы этих территорий были определены органами власти Союза ССР. Лишь Республика Тыва в настоящее время состоит в тех же самых границах, что и добровольно вошедшая в состав РСФСР в 1944 году Тувинская народная республика. Упомянутые 32 национально-территориальных образования приобрели статус субъекта РФ. Несмотря на то, что согласно ч. 1 и ч. 4 ст. 5 Конституции РФ все субъекты Российской Федерации равноправны, имевшаяся до 1993 года дифференциация правового статуса субъектов РСФСР нашла свое отражение в разных наименованиях субъектов РФ.

Итак, из 89 субъектов РФ, закрепленных в первой редакции ст. 65 Конституции РФ, 32 субъекта были организованы по национально-территориальному принципу: 21 республика, 1 автономная область и 10 автономных округов. К настоящему времени число автономных округов сократилось с десяти до четырех.

Несмотря на некоторую опору на традиции российского конституционного законодательства в области административно-территориального деления, Конституция РФ заложила основы для перехода от построения федерации на национально- территориальной основе к территориальной форме федерации.

Во-первых, в главе 3 Конституции РФ, как следует из ее названия, закрепила федеративное устройство государства, а не национально-государственное и административно-территориальное устройство Российской Федерации, как это предусматривалось в Конституции РСФСР 1978 года. Во-вторых, Конституция РФ закрепила равноправие субъектов РФ между собой во взаимоотношениях федеральных органов исполнительной власти (ч. 4 ст. 5), единство суверенитета Российской Федерации, распространяющегося на всю ее территорию (ч. 1 ст. 4), равноправие народов Российской Федерации (ч. 3 ст. 5).

В то же время федеративное устройство Российской Федерации, как следует из части 3 ст. 5 Конституции РФ, основано на самоопределении народов. Часть 1 ст. 5 Конституции РФ закрепила в качестве разновидностей субъектов РФ республики, автономные округа и автономную область, являющиеся национально-территориальными образованиями, созданными на территориях исторического проживания той или иной этнической общности.

Сохранение в числе принципов российского федерализма национально-территориального принципа федеративного устройства — не просто дань историческим традициям. Республики, автономная область, автономные округа — есть форма политического самоопределения народов, на что и указывают положения части 3 ст. 5 Конституции РФ.

В современной литературе не утихают дискуссии относительно определения субъекта права, реализующего право на самоопределение в виде создания национально-территориального образования. Между тем этот вопрос имеет большое практическое значение для уяснения правовой природы российского федерализма и конституционно-правового статуса человека и гражданина, а также народов Российской Федерации.

Декларации о государственном суверенитете, открывшие путь «суверенизации» национально-территориальных (национально-государственных) образований на территории РСФСР, демонстрировали двойственный подход к проблеме определения субъекта права, реализующего право на самоопределение. С одной стороны, в декларациях указывалось, что республика является формой самоопределения этнической общности (татарской нации¹Преамбула Декларации Верховного Совета Республики Татарстан от 30 августа 1990 г. № 334-XII «О государственном суверенитете Татарской Советской Социалистической Республики»., адыгской нации²Статья 1 Декларации о государственном суверенитете Советской Социалистической Республики Адыгея, принятой решением пятой сессии Совета народных депутатов Адыгейской автономной области от 28 июня 1991 года // Джаримов А.А. Адыгея: от автономии к республике. М.: АУТОПАН, 1995. 212 с. и т.д.). С другой стороны, одновременно признавалось, что республики созданы на основе осуществления права на самоопределение исторически сложившихся общностей людей (народов), проживающих на соответствующей территории.

Принимая во внимание данные положения, следует разграничить правовое значение реализации национального суверенитета этническими общностями и многонациональным народом (населением) республики.

В том случае, когда в конституционном законодательстве субъектов РФ указывается, что республика (автономная область, автономный округ) является формой политического самоопределения нации как этнической общности, имеется в виду историческая основа возникновения национально-территориальных образований³В федеральном законодательстве также можно встретить указания на то, что субъекты Российской федерации, основанные на национально-территориальном принципе, имеют взаимосвязь с исторически проживающими на них этническими образованиями. Так, в ст. 5 Федерального закона от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии» указано: «Федеральные, региональные национально-культурные автономии граждан Российской Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям, имеющим соответствующие республику или автономный округ, автономную область, и органы государственной власти субъектов РФ могут координировать свою деятельность...».. В момент добровольного вхождения в состав Российской Федерации территорий, на которых исторически компактно проживали этнические общности (и, в ряде случаев, имевшие собственную государственность), эти общности реализовывали свое право на самоопределение. В дальнейшем, при создании автономных республик, областей, округов в процессе национально-государственного строительства на территории РСФСР, право на самоопределение также реализовывалось этническими общностями, в том числе и ранее насильственно присоединенными к Российской империи (т.н. «покоренными народами»).

Таким образом,

нахождение в составе Российской Федерации таких субъектов, как республика, автономная область, автономный округ, может рассматриваться в качестве формы политического самоопределения народов как этнических общностей именно в контексте исторической основы возникновения в составе Российской Федерации соответствующего национально-территориального образования и существования особенностей их правового статуса как субъектов РФ.

В связи с этим наличие конституций и законодательства республик, государственных языков республик, употребляемых наряду с государственным языком Российской Федерации, особого статуса малочисленных коренных народов в автономных округах представляют собой политические гарантии свободного развития этнических общностей, исторически компактно проживающих на территории соответствующего субъекта РФ.

В то же время во взаимосвязи с конституционно-правовыми принципами равноправия народов и равенства всех граждан Российской Федерации перед законом и судом право народа на самоопределение в форме создания и дальнейшего конституционно-правового развития республики, автономной области, автономного округа (равно как и любого субъекта РФ) может реализовываться лишь наднациональной (территориальной общностью), проживающей на соответствующей территории.

Особые права (в т.ч. политические) представителей народов, проживающих на территории субъекта РФ, не могут вытекать из одного факта, что эти народы являются «титульными» или «коренными», поскольку отсутствуют какие-либо правовые основания отказа в праве на политическое самоопределение «некоренных» («нетитульных») народов⁴Осипов А.Г. Можно ли ввести самоопределение в правовые рамки? // Право народов на самоопределение: идея и воплощение. Материалы научно- просветительского семинара. Москва, 22-23 марта 1997 года / Сост А.Г. Осипов. — М., 1997. С. 75; Кучериненко В.О. парадигме национального самоопределения // Там же. С. 174.. В противном случае Ленинградская область и Мурманская область должны были бы рассматриваться как формы реализации национального суверенитета ингерманландцев и саамов.

Особые политико-правовые гарантии свободного развития этнических общностей могут закрепляться лишь в нормативных правовых актах в порядке и путем применения механизмов положительной дискриминации, при условии соблюдения конституционных прав и свобод граждан, относящихся к другим этническим общностям.

Таким образом, республики, автономная область и автономные округа являются как формой реализации суверенитета многонациональных народов (населения) соответствующих национально-территориальных образований, так и воплощением права народов (этнических общностей) на самоопределение, выразившемся в их вхождении в состав России.

В литературе⁵См., например: Абдулатипов Р.Г. Россия: национальное возрождение и межнациональное сотрудничество // Регионология. 1994. № 2 -3. С. 25., применительно к существованию республик в составе Российской Федерации, нередко используется понятие национально-государственных образований, что является проявлением традиций советской государственно-правовой науки⁶Например, белорусский советский исследователь С.Р. Вихарев называл автономные республики национально-государственными образованиями, пользующимися политической автономией, а автономные области и национальные округа (так именовались автономные округа по Конституции РСФСР 1937 года) — национально-государственными образованиями, пользующимися административной автономией (Вихарев С.Р. Суверенитет Белорусской ССР в составе Союза ССР. — Минск, 1958. С. 46)..

В ч. 2 ст. 5 Конституции РФ республика в составе России названа государством. Ряд республик закрепили в своих конституциях статус суверенных государств. Запись в Конституции РФ о том, что республики являются государствами, повлекла использование республиками при определении своего правового статуса в конституциях понятия «государственный суверенитет». В процессе приведения в соответствие конституций республик, входящих в состав Российской Федерации, с Конституцией Российской Федерации, положения о суверенитете республик из ряда конституций были исключены. В то же время в конституциях Республики Татарстан (ч. I ст. 1) и Чеченской Республики (ст. 1) положения о суверенитете республики сохранены.

Исходя из анализа положений Конституции РФ, закрепляющих основы конституционного строя Российской Федерации, вытекает, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию, Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации, а субъекты Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти равноправны между собой. Эти положения противоречат норме Конституции РФ о республиках-государствах.

Признание за республикой статуса государства, в свете конституционно-правового принципа равноправия субъектов РФ, влекло бы за собой признание соответствующего статуса за другими субъектами Российской Федерации. В связи с этим некоторые авторы полагают, что не следует придавать особого значения проблеме несогласованности указанных положений Конституции РФ, поскольку государственностью обладают все субъекты Российской Федерации⁷Субъект Российской Федерации. Правовое положение и полномочия / Отв. ред. Б.С. Крылов. — М: Юридическая литература, 1998. С. 10; Чиркин В.Е. Государственная власть субъекта федерации // Государство и право. 2000. № 10. С. 6. Значительно реже можно встретить противоположную точку зрения, состоящую в том, что Конституция России ставит знак равенства между понятиями «республика» и «государство» (см.: Федоров В.П. Российский этнический федерализм: неблагополучное состояние и тревожные перспективы // Муниципальные и региональные процессы в условиях глобализации и европеизации: немецко-российский проект: (сборник) / Под ред. Г.В. Витткэмпера, Г.Я. Козлова, В.С. Авдонина. — М.: КДУ, 2006. С. 96..

С этой точкой зрения трудно согласиться.

Во-первых, если говорить о государственности субъектов РФ, то в рамках правовых основ российского федерализма государственность означает наличие некоторых признаков и атрибутов государства у субъектов РФ, но отнюдь не всех его признаков. В противном случае Российская Федерация по своей конституционно-правовой природе рассматривалась бы в качестве конфедерации. Понятие «государство» с позиций конституционно-правовой науки, норм международного и конституционного права объединяет в себе определенный массив квалифицирующих признаков: аппарат власти и управления, территория, население, суверенитет, налоговая система. Отсутствие одного из признаков свидетельствует о том, что соответствующее публично-правовое образование не является государством.

Таким образом, признание за одними субъектами федерации статуса государства (что само по себе уже свидетельствует о конфедеративных началах правоотношений между федерацией и субъектами) и наличие государственности в виде некоторых признаков государства у других субъектов РФ однозначно должно свидетельствовать об отсутствии формально-юридического равноправия субъектов РФ.

Во-вторых, указание в ч. 1 ст. 5 Конституции РФ на то, что республика в составе Российской Федерации является государством — есть очевидное противоречие ряду остальных основ конституционного строя Российской Федерации, включенное в текст Конституции РФ под влиянием тенденции конфедерализации страны, составлявшей один из векторов развития конституционного законодательства в начале девяностых годов. Часть 2 ст. 16 Конституции РФ закрепила большую юридическую силу положений главы 1 Конституции РФ относительно норм, содержащихся в других ее статьях. При этом проблема разрешения коллизий конституционно-правовых норм, закрепленных в качестве основ конституционного строя, представляет собой большую проблему, поскольку единственным способом окончательного ее разрешения, по существу, является лишь внесение изменений в соответствующую статью Конституции РФ, что в силу ст. 135 Конституции РФ невозможно без принятия новой Конституции РФ.

Как отмечает А.Х. Пихов, затронутую проблему нежелательно решать путем исключения из текста Конституции слова «государство» в отношении российских республик, поскольку «следствием подобного решения обсуждаемой проблемы в условиях неурегулированности многих аспектов в обновляющейся Федерации может явиться определенная политическая нестабильность»⁸Пихов А.Х. Конституционное развитие Кабардино-Балкарской Республики / Под ред. В.Т. Кабышева. — М.: Формула права, 2006. С. 51..

В данном случае единственным выходом является систематическое толкование норм конституции, регламентирующих правовой статус республик. Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 7 июня 2000 г. № 10-П⁹Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»// СЗ РФ. 2000. № 25. Ст. 2728. указал, что использование в статье 5 (часть 2) Конституции РФ применительно к установленному ею федеративному устройству понятия «республика (государство)» не означает, — в отличие от Федеративного договора от 31 марта 1992 года, в котором республики именуются «суверенными республиками», — признание государственного суверенитета этих субъектов РФ, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера. Какие конкретно юридически значимые факторы следует отнести к «факторам исторического, национального и иного характера», Конституционный Суд РФ не указал.

По существу, данная позиция Конституционного Суда РФ не снимает проблему противоречия норм о республиках-государствах и о равноправии субъектов РФ. Применяя в отношении республик конструкцию «государство, не обладающее суверенитетом», Конституционный Суд РФ противоречит собственной позиции, изложенной в том же самом постановлении: «Суверенитет (...) представляет собой необходимый качественный признак Российской Федерации как государства, характеризующий ее конституционно-правовой статус».

Таким образом, Конституционный Суд РФ без достаточных на то оснований признал использование понятия «республика (государство)» в качестве разновидности государства, не обладающего суверенитетом, входящего в состав другого государства, обладающего особенностями конституционно-правового статуса, связанными, в том числе, с факторами национального характера.

Учитывая всю сложность решения проблемы коллизий норм, относящихся к основам конституционного строя, единственным выходом в настоящее время может стать лишь рассмотрение понятия «республика (государство)» в качестве наименования разновидности субъекта РФ. Следует отметить, что особенности конституционно-правового статуса республик, такие как наличие собственных конституций (которые отличаются от уставов порядком принятия), нескольких государственных языков, особого характера распределения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ не нарушает равноправия субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами исполнительной власти. Республики являются формой самоопределения народов России, воплощающей в себе традиции государственности народов, однако не являющимися государствами ввиду отсутствия государственного суверенитета.

Ряд исследователей, например Р.В. Енгибарян, Э.В. Тадевосян¹⁰Енгибарян Р.В., Тадевосян Э.В. О некоторых дискуссионных вопросах курса конституционного права // Государство и право. 1993. № 1. С. 19-20., Ш.Ш. Ягудин¹¹Ягудин Ш.Ш. Конституционное регулирование предметов ведения республик в составе Российской Федерации // 35 лет Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации и ее роль в развитии юридического образования: Материалы Международной научно-практической конференции: В 2 т. / Отв. ред. И.Э. Звечаровский. Т. 1. — М.: РПА МЮ РФ, 2005. С. 236-240., Л.М. Карапетян, полагают, что государства (республики), образующие новое суверенное государство — федерацию якобы не теряют своего суверенитета, наделив федерацию соответствующей компетенцией. «При этом каждый субъект федерации, — пишет Л.М. Карапетян, — сохраняет политико-правовое качество суверенной государственности, но его суверенитет в определенной мере ограничивается в рамках переданных федеральным органам компетенций, равно как ограничен суверенитет федерации компетенцией ее субъектов»¹²Карапетян А.М. Грани суверенитета и самоопределение народов // Государство и право. 1993. № 4. С. 15.. Такая формулировка наглядно подтверждает тот факт, что сторонниками теории «ограниченного суверенитета» как федерации, так и ее субъектов вопрос о суверенитете подменяется вопросом разграничения предметов ведения (полномочий) и определения объема компетенции федерации и ее субъектов.

Между тем суверенитет представляет собой неотъемлемое свойство государства, которое, по обоснованному мнению А.И. Лепешкина, нельзя измерять объемом и нельзя отождествлять с простой совокупностью полномочий¹³Лепешкин А.И. Советский федерализм. — М., 1977. С. 259-260.. Конституционно-правовые нормы, регулирующие федеративные отношения в Российской Федерации, регулируют не только вопросы компетенции органов государственной власти, но и определяют предметы ведения, в рамках которых полнотой государственной власти обладает федерация и ее субъекты. Так в соответствии со ст. 73 Конституции РФ субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения. Реальным содержанием предметы ведения субъектов РФ наполняются в конституциях (уставах) и законодательстве субъектов РФ.

Конституционное закрепление сфер, в которых полнотой государственной власти обладают субъекты федерации, а также возможность субъектов РФ осуществлять нормативно-правовое регулирование вопросов, относящихся к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, оказывают непосредственное влияние на фактическое содержание суверенитета Российской Федерации.

Однако отсутствие формально-юридического суверенитета у субъектов РФ проявляется в том, что полнота государственной власти субъектов РФ вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения вытекает именно из Конституции РФ, а не из некоего неотчуждаемого верховенства государственной власти субъектов РФ в пределах, оставшихся после делегирования Российской Федерации некоторых полномочий.

Государственный суверенитет Российской Федерации реализуется через распределение компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Основным свойством федерации является то, что распределение компетенции (предметов ведения) между федерацией и ее субъектами является исключительной прерогативой федерации. При этом предметы ведения, отнесенные к исключительной компетенции Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ), не могут быть переданы субъекту РФ на основании договора¹⁴Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 29 апреля 1998 г. // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1998. №11..

По меткому выражению А. Журавлева и В. Комаровой, такое свойство суверенитета федерации можно назвать «компетенция компетенции, то есть право путем изменения конституции устанавливать и регулировать свою компетенцию»¹⁵Журавлев А., Комарова В. Федерация и суверенитет в России // Право и жизнь. 2000. № 30..

Государственный суверенитет не может делиться между Российской Федерацией и ее субъектами, поскольку территориальными пределами суверенитета Российской Федерации является вся территория Российского государства.

Примечательно, что законодатели в ряде субъектов РФ до сих пор отстаивают идею суверенитета республик, выражающегося в полноте государственной власти республики вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации. Такая формулировка содержится в ст. 1 новой редакции Конституции Республики Татарстан, а также в ст. 1 новой Конституции Чеченской республики.

Между тем Конституционный Суд РФ в Определении от 27 июня 2000 г. № 92-О¹⁶Определение Конституционного Суда РФ «По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции РФ отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия Алания и Республики Татарстан» // СЗ РФ. 2000. № 29. Ст. 3117., указал, что Конституция РФ не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти помимо многонационального народа России и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета помимо суверенитета Российской Федерации (п. 2.1). По смыслу преамбулы и статей 3 — 5, 15, 65, 66 и 71 Конституции РФ в их взаимосвязи, республики как субъекты РФ не имеют статуса суверенного государства и решить этот вопрос иначе в своих конституциях они не могут, а потому не вправе наделить себя свойствами суверенного государства — даже при условии, что их суверенитет признавался бы ограниченным.

Конституционный Суд РФ в постановлении № 10-11 от 7 июня 2000 г. и в Определении от 27 июня 2000 г. № 92-О дал оценку конституционно-правового содержания суверенитета как качественного признака Российской среде рации. Суверенитет Российской Федерации но смыслу статей 3 — 5, 67 и 79 Конституции РФ предполагает верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении. Как отметил Конституционный Суд РФ в своем постановлении № 10-П от 7 июня 2000 г., суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции РФ, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов РФ. В то же время Конституционный Суд РФ в названном постановлении указал, что признание не соответствующими Конституции РФ положений о суверенитете республик как субъектов РФ не затрагивает всю полноту государственной власти республик, которой она обладает в силу статей 5 (ч. 3), 73 и 76 (ч. 4) Конституции РФ вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Из изложенных выше правовых позиций Конституционного Суда РФ вытекают два важных вывода:

1. единство суверенитета Российской Федерации вытекает из единства суверенитета многонационального народа Российской Федерации. Иными словами, Российская Федерация как единое суверенное государство воплощает в себе суверенитет российского народа, его право на самоопределение;
2. применение понятия «суверенитет» к тем полномочиям, по которым республика обладает всей полнотой государственной власти, недопустимо, поскольку соответствующие полномочия «проистекают не из волеизъявления республик, а из Конституции РФ как высшего акта суверенной власти всего многонационального народа России»¹⁷Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-11 «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 25. Ст. 2728..

Тем не менее спор о «суверенитете» республик в составе Российской Федерации, превратившийся в теоретическую дискуссию о наименовании совокупности тех исключительных полномочий республик, которыми они наделены, наряду со всеми остальными субъектами Российской Федерации, согласно ст. 73 Конституции РФ, не прекращается.

Учитывая обязательность и определяющее значение для правоприменительной практики правовых позиций Конституционного Суда РФ, в российской науке конституционного права ряд специалистов предлагают заменить понятие «суверенитет субъектов РФ» на «суверенность субъектов РФ»¹⁸Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. — М.: НОРМА 2001. С. 233.. Исходя из аналогии разграничения понятий «государство» и «государственность» (как совокупности некоторых признаков государства), суверенность рассматривается как полнота государственной власти субъекта федерации, ограниченная компетенцией федеральной государственной власти¹⁹Черепанов В.А. федеративная реформа в России: Монография. — М.: Социально-политическая мысль, 2007. С. 162..

Однако, на мой взгляд, научная ценность понятия «суверенность» в этом значении невелика, поскольку оно может включать в себя как явление суверенитета (суверенитет членов конфедерации, полнота государственной власти которых также ограничивается компетенцией межгосударственных органов) так и элемент содержания суверенитета федеративного государства (выражающийся в полноте государственной власти по предметам ведения, ограниченной суверенитетом федерации, устанавливающей разграничение предметов ведения на конституционном уровне).

Неоконченный характер данной дискуссии проявляется в практике конституционных судов республик — субъектов РФ. Так, постановлением Конституционного Суда Республики Татарстан от 7 февраля 2003 г. № 8-11 «По делу о толковании положения части первой статьи 1 Конституции Республики Татарстан» положение ч. 1 ст. 1 Конституции Республики Татарстан, согласно которому суверенитет Республики Татарстан выражается в обладании всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Татарстан закрепляет принадлежащую Республике Татарстан самостоятельность в той мере и степени, при которых самостоятельность Республики Татарстан не может быть признана или истолкована как такое качественное состояние Республики Татарстан, которое в своем правовом значении и реальном проявлении ущемляет или каким- либо иным образом ограничивает государственный суверенитет Российской Федерации.

Важно отметить, что аналогичный подход можно встретить в конституциях ряда зарубежных государств. В конституциях Объединенных Арабских Эмиратов (ст. 3), Мексиканских Соединенных Штатов (ст. 40) говорится о суверенитете субъектов федерации.

Означает ли выводимое Конституционным Судом РФ из единства государственного суверенитета Российской Федерации отсутствие суверенитета республик лишение народов этих республик их национального суверенитета?

В соответствии с ч. 1 ст. 3 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Тем не менее из этого положения не вытекает то, что Конституция РФ, не закрепляющая суверенитет народов, как этнических и территориальных общностей, населяющих Российскую Федерацию, отрицает правовое значение явления национального суверенитета.

Указанная норма закрепляет принцип народного суверенитета, который, как верно указывает В.Т. Кабышев, конституционно воедино связан с понятием «источник власти»²⁰Научно-практический комментарий к Конституции РФ / Под ред. В.Б. Лазарева. — М.: Спарк, 2004. С. 31.. Тем самым, суверенитет многонационального народа рассматривается Конституцией Российской Федерации как основа осуществления государственной власти в Российской Федерации. Из конституционно-правового принципа народовластия выводится единство государственного суверенитета Российской Федерации. Народ субъекта РФ не может быть источником власти в отрыве от многонационального народа Российской Федерации в том смысле, в котором это ограничивает права других граждан Российской Федерации на участие в осуществлении государственной власти на территории соответствующего субъекта РФ.

Однако Конституция РФ не исходит из того, что единственным субъектом права на самоопределение является российский народ. Во-первых, указание на многонациональное российского народа подчеркивает его сложную социальную структуру, определяемую многоуровненностью самосознания граждан Российской Федерации. Во-вторых, в преамбуле и ч. 3 ст. 5 Конституции РФ говорится не о самоопределении народа, а о самоопределении народов в Российской Федерации. Данный подход демонстрируется в процессе приведения конституций и уставов субъектов РФ в соответствие с Конституцией Российской Федерации. Так, из ст. 3 Конституции Удмуртской Республики, указывавшей, что носителем государственности и единственным источником власти в Удмуртской Республике является ее многонациональный народ, было исключено слово «единственным», тем самым подчеркивая, что республика воплощает в себе право на самоопределение как народа республики, так и многонационального народа России в целом²¹Мокшина М.А. Соотношение Конституции России и Конституции Удмуртской Республики // Национальный вопрос и государственное строительство: проблемы России и опыт зарубежных стран: Материалы научной конференции. Москва, 27-28 апреля 2000 г. / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. — М.: Издательство Московского университета. 2000. С. 192..

Поэтому явление национального суверенитета, состоящее в неотъемлемом праве народов, населяющих территорию Российской Федерации, на политическое и этнокультурное самоопределение, не только не отрицается российским конституционным законодательством, но, напротив, находит свое отражение в принципах российского федерализма, в том числе в наличии у республик, автономной области, автономных округов полноты государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации PI полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

В связи с этим нельзя согласиться с мнением В.В. Полянского, что конституционный принцип самоопределения народов есть «фантом, содержание которого носит идеологический и, главное, бесперспективный — в плане достижения консенсуса в его понимании и применении — характер»²²Полянский В.В. Национальный фактор и перспективы развития Российской Федерации // Национальный вопрос и государственное строительство: проблемы России и опыт зарубежных стран: Материалы научной конференции. Москва, 27-28 апреля 2000 г. / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. — М.: Издательство Московского университета. 2000. С. 37.. Более обоснованной представляется точка зрения Б.С. Эбзеева, Р.У. Айбазова и С.Л. Краснорядцева о том, что конституционный принцип самоопределения народов, не всегда состоящий в территориальном самоопределении, может быть реализован, с позиций Конституции РФ, только в пределах Российской Федерации, не нарушая ее целостности²³Эбзеев Б.С., Айбазов Р.А., Краснорядцев С.Л. Глобализация и государственное единство России / Отв. ред. Б.С. Эбзеев. — М.: Формула права, 2006. С. 149-150..

Таким образом, национальный суверенитет нашел свое отражение в современном российском федерализме, именно как суверенитет многонациональных народов Татарстана, Алтая, Башкортостана, Якутии, Хакасии и иных национально-территориальных образований, воплотивший в себе суверенитет коренных этнических общностей, для которых соответствующая территория исторически является основой для самосохранения и устойчивого развития.

Остальные субъекты Российской Федерации: области, края, города федерального значения построены по территориальному принципу. Это важный шаг на пути оформления Российской Федерации как федерации самоопределившихся территориальных, а не этнических общностей.

В процессе перехода федеративного устройства России от советской модели к современной выдвигались предложения о последовательном соблюдении национально-территориальною принципа построения федерации, и создании наряду с нынешними республиками, автономной областью и автономными округами «Русской республики»²⁴Подробнее см.: Вдовин А.И. «Российская нация»: национально-политические проблемы XX века и общенациональная идея. — М., 1995. С. 129-176.. Однако увязывание федеративных отношений с этническим фактором, как самым главным основанием социальной стратификации, ставит под угрозу существование федерации как государства, являющегося выражением единого многонационального народа, и может вызвать лишь межнациональные конфликты.

Вряд ли имеется объективная необходимость в закреплении в Конституции РФ норм, закрепляющих государствообразующий статус русского народа, пусть даже в единстве с другими народами Российской Федерации. Так, С.А. Авакьян предлагает включить в текст Конституции РФ следующее положение: «Российская Федерация олицетворяет государственное единство русского парода и других народов России»²⁵Авакьян С.А. Национальный вопрос и государственное строительство: проблемы России и опыт зарубежных стран // Национальный вопрос и государственное строительство: проблемы России и опыт зарубежных стран: Материалы научной конференции. Москва, 27 — 28 апреля 2000 г. / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. — М.: Издательство Московского университета, 2000. С. 6.. Однако такой шаг вряд ли может привести к каким-либо правовым последствиям. С одной стороны, включение норм-деклараций (в отличие от норм-принципов) в Конституцию РФ не является эффективным инструментом правового регулирования. С другой стороны, нельзя с полной уверенностью сказать, по какому пути пойдет развитие самосознания народов Российской Федерации. Быть может, термин «россияне»²⁶Интересно, что в отличие от первого Президента РФ Б.Н. Ельцина В.В. Путин и Д.А. Медведев практически не употребляют слово «россияне», предпочитая более правовой термин — «граждане России». Однако слово «россияне» не исчезло из актов органов государственной власти. Например, постановлением Правительства РФ от 26 мая 2008 г. № 388 упреждена медаль Столыпина П.А., на которую поместили надпись «Во славу России, во благо россиян». покажет свою полную несостоятельность, а общность «русский народ» приобретет в сознании населения России в большей степени территориальный, нежели этнический, характер.

Существование национально-территориального принципа построения федерации может быть поводом для рассмотрения национального фактора как основания для организации местных органов власти, ущемления прав нетитульной нации. В условиях экономических трудностей национальный фактор нередко используется политическими лидерами в национально-территориальных образованиях для достижения особых преимуществ, в том числе путем нарушения принципов бюджетного федерализма, что в конечном итоге направлено на ретуширование неэффективности реализации органами государственной власти субъекта федерации собственных полномочий.

Однако уровень развития российского общества находится на том этапе, когда этническое самосознание (как внутренне осознанная идентификация личности со своим этносом) у большинства населения находится на чрезвычайно высокой ступени, и не распространяется лишь на культурное развитие человеческой личности. В связи с этим этнический фактор по-прежнему является одним из главных оснований социальной дифференциации общества. По мере развития человеческого общества и российского общества, развития институтов демократии и гражданского общества, в основу политики будет в полной мере положен принцип гражданства, вместо этнического принципа.

Между тем при всей привлекательности «правильной» федерации, основанной на территориальном принципе, не стоит говорить о существовании какой-либо актуальной дилеммы между национально-территориальной и территориальной моделями федеративного государственного устройства. Россия — страна много национальная, состоящая из территорий, составляющих экономическую и культурную основу для жизнедеятельности народов (этносов). Как обоснованно полагает Б.С. Эбзеев, «гипертрофия территориального принципа организации Российской Федерации на современном этапе ее развития неизбежно приведет к умалению коллективных прав компактно проживающих на своей территории этносов и их противопоставлению правам и интересам всего многонационального народа России»²⁷Эбзеев Б.С. Российский федерализм: историческое развитие и современность // Россия и ее субъекты: право и политика. 2000. № 1. С. 10..

Республики, автономная область и автономные округа являются формой политического самоопределения не только народов как этнических общностей, но, главным образом, многонациональных народов этих субъектов. Безусловно, правом на политическое самоопределение обладают и этнические общности, населяющие Российскую Федерацию, однако политическое самоопределение в виде создания субъектов федерации и определения формы их взаимоотношений с федерацией не может быть осуществлено какой-либо этнической общностью в отрыве от всего народа, населяющего конкретную территорию.

Признание Конституцией Российской Федерации права на самоопределение в качестве одного из принципов российского федерализма не является само по себе достаточным условием для реализации национального суверенитета в формах, не нарушающих права и свободы человека и гражданина, иных народов, а также территориальной целостности Российской Федерации. Особую роль играют конституционно-правовые гарантии суверенитета народов Российской Федерации, к которым следует отнести: принцип равноправия субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5 Конституции РФ), закрепление использования природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9 Конституции РФ), конституционно-договорный характер регулирования разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ (ч. 3 ст. 11 Конституции РФ), принцип равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от расы, национальности, языка, отношения к религии (ч. 2 ст. 19 Конституции РФ), наличие государственных языков республик, употребляемых наряду с государственным языком Российской Федерации (ч. 2 ст. 68 Конституции РФ); наличие особого статуса коренных малочисленных народов (ст. 69), запрет на изменение границ между субъектами Российской Федерации, а также

их статуса без их согласия (ч. 5 ст. 66, ч. 3 ст. 67 Конституции РФ), деятельность судебных органов конституционного контроля — Конституционного Суда РФ, конституционных и уставных судов субъектов РФ и др.

Действующее российское законодательство закрепило конституционно-правовые механизмы реализации национального суверенитета в правовой системе принципов федерализма.

К одной из форм реализации права на политическое самоопределение народов Российской Федерации относится образование нового субъекта федерации. Вопрос об образовании нового субъекта федерации может возникнуть в результате самоопределения народа, как этнической или территориальной общности (в первом случае имеется в виду создание нового субъекта федерации по национально-территориальному принципу). Однако развитие самосознания у тех или иных этнических и территориальных общностей может перейти в форму не только культурно-психологического, но и политического самоопределения.

Образование нового самостоятельного субъекта федерации может осуществляться в порядке, установленном федеральным конституционным законом (ч. 2 ст. 65 Конституции РФ). Необходимо выделять следующие формы образования нового субъекта федерации:

1. объединение двух или более субъектов в один;
2. разделение субъекта федерации на два или более субъектов федерации;
3. выделение нового субъекта федерации из состава одного или нескольких граничащих между собой субъектов;
4. вхождение одного субъекта в состав другого, в результате чего первый утрачивает статус субъекта РФ.

В соответствии с п. 2 ст. 1 Федерального конституционного закона № 6-ФКЗ от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», образование в составе Российской Федерации нового субъекта — процедура, предусматривающая изменение состава субъектов РФ в соответствии с данным федеральным конституционным законом и не связанная с принятием в Российскую Федерацию иностранного государства или его части. Таким образом, исходя из приведенного выше определения, данный федеральный конституционный закон должен регулировать указанные выше формы изменения состава субъектов РФ.

Однако в ст. 5 упомянутого закона не предусмотрено иной процедуры образования в составе Российской Федерации нового субъекта, кроме как объединения двух и более граничащих между собой субъектов РФ. Остальные формы изменения состава субъектов РФ, представляющие собой формы реализации национального суверенитета народов Российской Федерации, остались без должной правовой регламентации.

Нельзя согласиться с мнением А.В. Безрукова о том, что закрепление в федеральном конституционном законе единственной формы образования нового субъекта исключает возможность применения других форм (разделение, выделение) образования новых субъектов и направлено лишь на укрупнение субъектов РФ²⁸Безруков А.В. Образование нового субъекта Российской Федерации: пермский опыт и перспективы красноярского края // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 6.. Пункт 2 ст. 65 Конституции РФ не ограничивает образование в составе Российской Федерации нового субъекта одной из форм такого создания. В данной статье Конституции РФ закреплено, что федеральным конституционным законом должен быть установлен лишь порядок образования нового субъекта в составе Российской Федерации.

Отсутствие порядка образования нового субъекта в составе Российской Федерации не ограничивает права народов Российской Федерации на самоопределение в форме создания нового субъекта РФ, хотя и создает очевидные препятствия для реализации этого права. Отсутствие установления на законодательном уровне механизмов реализации конституционно-правовых норм, затрагивающих суверенитет народов России, само по себе не означает, что в будущем не может сложиться ситуация, когда население определенной территории выскажется, к примеру, за разделение субъекта Федерации (например, Кабардино-Балкарии или Карачаево-Черкесии).

Если указанные события будут иметь место, население и представляющие его общественные объединения и, может быть, политические партии в своем стремлении реализовать право народа на самоопределение в виде предусмотренною конституцией создания нового субъекта федерации (путем разделения существующего) окажутся перед лицом отсутствия правового механизма подготовки соответствующих изменений в Конституцию РФ. Определенными ориентирами в этом случае будут являться конституционные нормы относительно невозможности изменения границ между субъектами Российской Федерации без взаимного согласия (ч. 3 ст. 67 Конституции РФ) и необходимости принятия федерального конституционного закона об образовании нового субъекта РФ в ее составе.

В связи с этим представляется необходимым внести дополнения в Федеральный конституционный закон № 6-ФКЗ от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», регламентирующие порядок образования в составе Российской Федерации нового субъекта путем разделения субъекта федерации на два или более субъектов федерации, выделения нового субъекта федерации из состава одного или нескольких граничащих между собой субъектов, вхождения одного субъекта в состав другого.

Нормативное закрепление соответствующего порядка отнюдь не будет способствовать росту попыток разделения уже существующих субъектов федерации, но повлечет установление правовых гарантий защиты интересов существующих субъектов федерации, а также их населения. Это позволит обеспечить возможную реализацию права на политическое самоопределение народом именно как территориальной, а не этнической общности и, следовательно, обеспечить защиту прав и свобод граждан.

В отношении образования нового субъекта РФ в форме объединения двух или более субъектов в один необходимо отметить следующее.

В соответствии с п. 1 ст. 11 Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта подлежит вынесению на референдумы заинтересованных субъектов РФ после проведения соответствующих консультаций с Президентом Российской Федерации. Проведение референдумов в субъектах Российской Федерации осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и законами субъектов РФ о референдумах. Статья 4 упомянутого Федерального закона предусматривает: «Гражданин Российской Федерации имеет право избирать, быть избранным, участвовать в референдуме независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств».

Таким образом, при образовании нового субъекта РФ в форме объединения двух или более субъектов реализуется национальный суверенитет многонациональных народов соответствующих субъектов РФ.

Важно отметить, что в настоящий момент из законодательства субъектов РФ исключены положения, ограничивающие права граждан на участие в референдуме по национальному признаку. Так, отменено положение ч. 4 ст. 60 Конституции Республики Бурятия, согласно которому решения на референдумах считались принятыми, если за них проголосовало более половины граждан республики, в том числе более половины граждан бурятской национальности, принявших участие в голосовании.

До настоящего времени практика образования нового субъекта РФ в форме объединения двух и более субъектов в один сводится к образованию нового субъекта РФ путем объединения краев (областей) с входящими в их состав автономными округами. Это может рассматриваться в качестве одного из путей решения проблемы сложносоставных субъектов РФ, а также низкого уровня бюджетной обеспеченности большинства автономных округов.

Однако без достаточного решения остаются вопросы защиты прав этнических общностей, исторически проживающих на территории автономных округов, на свободное культурное развитие, сохранение национального языка. Не последнюю роль в этом играет остающийся неясным правовой статус округов, как административно-территориальных единиц вновь создаваемых субъектов с единой территорией. Федеральные конституционные законы об образовании в составе Российской Федерации новых субъектов РФ отнесли решение этого вопроса к иным нормативно-правовым актам.

Так, в соответствии с пунктом 2 ст. 4 Федерального конституционного закона № 1-ФКЗ от 25 марта 2004 г. «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» особый статус Коми-Пермяцкого округа в составе Пермского края должен быть определен Уставом Пермского края в соответствии с законодательством Российской Федерации. Однако законодательство Российской Федерации не регулирует статус подобных «административно-территориальных единиц». В свою очередь, Устав Пермского края был принят лишь в 2007 году. В связи с этим, необходимо включать нормы, устанавливающие общие начала осуществления государственной власти на территории указанных административно-территориальных единиц в текст федеральных конституционных законов об образовании новых субъектов РФ, на период до принятия устава вновь образованного субъекта РФ.

Формой проявления национального суверенитета в российском федерализме является право субъекта РФ изменить свой статус.

В соответствии с ч. 5 ст. 66 Конституции РФ статус субъекта РФ может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта РФ в соответствии с федеральным конституционным законом. Такой федеральный конституционный закон пока не принят. При этом остается неясным вопрос, должен ли данный федеральный конституционный закон устанавливать общую для всех субъектов РФ процедуру изменения статуса либо соответствующий федеральный конституционный закон будет регулировать лишь изменение статуса конкретного субъекта РФ.

В пользу последнего варианта свидетельствует следующее. В отличие от ч. 2 ст. 65 Конституции РФ, ч. 5 ст. 66 Конституции РФ не содержит указания на то, что изменение статуса субъекта РФ будет производиться в порядке, установленном федеральным конституционным законом.

Кроме того, применительно к решению вопроса об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта, получило закрепление на практике крайне сомнительное, с формальной точки зрения, прочтение ч. 1 ст. 137 Конституции РФ. Указанной статьей установлено, что изменения в ст. 65 Конституции РФ, определяющую состав Российской Федерации, вносятся на основании федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта РФ, об изменении конституционно-правового статуса субъекта.

Законодатель, на мой взгляд, без достаточных оснований, посчитал, что для изменения ст. 65 Конституции РФ требуется принятие отдельного федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта, что и было закреплено в п. 2 ст. 2 Федерального конституционного закона № 6-ФКЗ от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации».

Представляется крайне важным законодательно закрепить саму процедуру изменения статуса субъектов федерации, ввиду следующих причин.

Во-первых, поскольку существуют различные конституционно-правовые инструменты принятия согласованного решения Российской Федерацией и ее субъектом, необходимо определить процедуру получения требуемого Конституцией РФ взаимного согласия Российской Федерации и ее субъекта на изменение статуса последнего. В качестве возможных вариантов предлагается рассмотреть следующие.

А. Проект федерального конституционного закона об изменении статута субъекта РФ вносится в Государственную Думу ФС РФ органом законодательной власти соответствующего субъекта федерации в порядке ч. 1 и 2 ст. 104 Конституции РФ.

Б. Вопрос об изменении статуса субъекта федерации выносится высшим должностным лицом (главой) субъекта РФ на референдум соответствующего субъекта, о результатах которого уведомляется Президент РФ. В случае одобрения на референдуме изменения статуса субъекта РФ, проект федерального конституционного закона об изменении статуса субъекта РФ вносится Президентом РФ в Государственную Думу ФС РФ.

После этого федеральный конституционный закон принимается в порядке, предусмотренном ст. 108 Конституции РФ, и после вступления его в силу на основании ч. 1 ст. 137 Конституции РФ в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ вносятся изменения.

Во-вторых, остается неясным, что именно будет изменяться при смене статуса субъекта РФ. В научной литературе предпринят целый ряд попыток выяснить правовое содержание данного понятия. Известный современный отечественный исследователь проблем федерализма И.А. Конюхова (Умнова) подчеркивает различия между правами и статусом через призму дифференциации равноправия и равенства статуса, применительно к субъектам РФ.

Статус субъекта РФ — есть базовый видовой статус территориальной единицы государства, включающий права и обязанности, вытекающие из самого нахождения в составе федерации, и права и обязанности в отношениях с федерацией²⁹Чернов С.Н. Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерацией и ее субъектами. — СПб.: Издательство Р. Асланова Юридический центр Пресс, 2004. С. 138..

О каком же изменении статуса субъекта РФ идет речь в п. 5 ст. 66 Конституции РФ?

При смене статуса не могут меняться предметы ведения субъекта РФ, поскольку согласно положениям ч. 3 ст. 11 Конституции РФ, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, а не федеральными конституционными законами.

При смене статуса субъекта РФ невозможно и изменение полномочий органов исполнительной власти субъекта РФ, как полученных от федеральных органов исполнительной власти, так и делегированных им, в силу ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции РФ. В противном случае нарушался бы конституционно-правовой принцип равноправия субъектов РФ в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5 Конституции РФ).

Полагаю, что положения ч. 5 ст. 66 Конституции РФ распространяются не на изменение правового статуса субъекта федерации в обобщенном, формально-юридическом смысле, а на вопросы изменения вида субъекта РФ, или, вернее, изменения названия субъекта РФ, сопряженном с изменением вида субъекта РФ. Категория «вид», применительно к различным субъектам РФ (края, области, республики, автономная область, автономные округа и города федерального значения), не используется в нормах Конституции РФ, однако данная категория нашла свое широкое применение в практике Конституционного Суда РФ.

Изменение статуса субъекта РФ, выражающееся в изменении вида субъекта — есть не что иное, как продукт реализации национального суверенитета в форме права территориальной общности (совокупности постоянных жителей субъекта РФ) на политическое самоопределение. К примеру, возможное изменение краем, областью или автономной областью своего конституционно-правового статуса на республику может стать отражением определенных особенностей их конституционно-правового статуса, связанных с факторами исторического, национального и иного характера. Изменение автономным округом своего статуса в форме преобразования в область повлечет изменения в правоотношениях с субъектом федерации, в состав которого ранее входил автономный округ.

Смена статуса субъекта РФ на практике, конечно, не ограничится в отношении соответствующего субъекта РФ изменениями атрибутного характера (сменой названий органов государственной власти, нормативно-правового акта субъекта, обладающего высшей юридической силой в системе регионального законодательства, возможно, региональной символики и т.д.) поскольку, как отмечалось выше, за продекларированным в Конституции РФ равноправием субъектов РФ скрывается не только фактическое, но и формально-юридическое неравенство, основанное на национально-территориальных основах российского федерализма, воплотившего в себе суверенитет народов и наций как этнических и территориальных общностей.

Следует отметить, что неясность норм Конституции РФ относительно правового содержания понятия «статус субъекта Российской Федерации» приводит к нарушению в судебной практике требований Конституции РФ об обязательном согласии субъекта РФ на изменение собственного статуса, так, Верховным Судом РФ была признана обоснованной позиция Верховного Суда Республики Коми, признавшего недействующей часть 2 ст. 61 Конституции Республики Коми устанавливающую, что территория и статус Республики Коми не могут быть изменены без ее согласия, поскольку она принята по предмету ведения, не находящемуся в компетенции Республики Коми. При этом Верховный Суд РФ, в нарушение положений ч. 3 ст. 67 Конституции РФ, указал, что территориальный суверенитет Российской Федерации, основанный на единстве ее политического, правового и экономического пространства, исключает создание субъектами Российской Федерации правовых препятствий для реализации Российской Федерацией полномочий по распоряжению своей территорией.

Указанный подход свидетельствует о сужении на практике форм реализации национального суверенитета народов России в рамках предоставленных Конституцией РФ гарантий защиты правового статуса субъектов РФ, в т.ч. национально-территориальных образований.

Такая форма реализации национального суверенитета как выход субъекта РФ из состава федерации не получила своего закрепления в конституционном законодательстве Российской Федерации.

В российском законодательстве отсутствуют нормы, упоминающие о возможности реализации права народов на политическое самоопределение в форме выхода из состава Российской Федерации ее субъекта (в том числе с возможным дальнейшим его присоединением к другому государству) и в форме создания независимого государства. Лишь в Конституции Республики Тыва (ст. 1) в редакции 1993 года говорилось о том, что «Республика Тыва — суверенное демократическое государство в составе Российской Федерации, имеет право на самоопределение и выход из состава Российской Федерации путем всенародного референдума Республики Тыва». Однако противоречащие Конституции РФ положения Конституции Республики Тыва уже отсутствуют в новой редакции Конституции Республики Тыва от 7 мая 2001 г.³⁰В связи с необходимостью приведения Конституции Республики Тыва в соответствие с Конституцией Российской федерации и федеральным законодательством Указом Президента Республики Тыва 8 сентября 2000 г. № 752 «О Конституционной комиссии Республики Тыва» (Тувинская правда. 2000. 9 сентября) была создана Конституционная Комиссия Республики Тыва, разработавшая новый проект Конституции Республики Тыва, в котором были учтены правовые позиции Конституционного Суда РФ, отраженные в постановлении № 10-П от 7 июня 2000 г. и в определении № 92-0 от 27 июня 2000 г.

Как отмечал Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 13 марта 1992 г. № 3-П, одностороннее установление субъектом федерации такого права на выход из состава Российской Федерации означало бы признание правомерности полного или частичного нарушения территориального единства суверенного федеративного государства и национального единства населяющих его народов. Любые действия, имеющие целью нарушение этого единства, наносят ущерб конституционному строю и несовместимы с международными нормами о правах человека и правах народов.

Конституционный Суд РФ отметил, что, не отрицая права народа на самоопределение, осуществляемого посредством законного волеизъявления, следует исходить из того, что международное право ограничивает его соблюдением требований принципа территориальной целостности и принципа соблюдения прав человека.

Основываясь на положениях Конституции РФ (ч. 3 ст. 4; ч. 3 ст. 5; ст. 8; ст. 65; ч. 1 ст. 67; п. «б» ст. 71), закрепляющих в качестве основ конституционного строя Российской Федерации государственную целостность, Конституционный Суд РФ, в своем постановлении от 31 июля 1995 г, № 10-П1 отметил, что «государственная целостность — важное условие равного правового статуса всех граждан независимо от места их проживания, одна из гарантий их конституционных прав и свобод».

Отсутствие права на выход из состава Российской Федерации субъекта РФ не означает невозможности наступления ситуации, когда тот или иной народ, населяющий Российскую Федерацию, либо субъект Российской Федерации, сможет заявить требование о реализации права на сецессию или создание независимого государства, закрепленное в международно-правовых актах. В связи с этим И.В. Михалевич предлагает урегулировать процедуру выхода субъекта из состава Российской Федерации на уровне федерального конституционного закона³¹Михалевач И.В. Право народа на самоопределение и проблемы суверенитета и сецессии в федеративном государстве // Национальный вопрос и государственное строительство: проблемы России и опыт зарубежных стран: Материалы научной конференции. Москва, 27-28 апреля 2000 г. / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. — М.: Издательство Московского университета, 2000. С. 6..

Это предложение трудно признать обоснованным. Национальный суверенитет ограничен принципами верховенства прав человека и гражданина и равноправия всех лиц вне зависимости от их принадлежности к какой-либо национальной общности. До тех пор, пока в Российской Федерации признаются эти принципы, пока отсутствуют какие-либо дискриминационные механизмы по недопущению представителей тех или иных народов к управлению государством, — не существует оснований для реализации, в соответствии с международно-правовыми нормами, права нации на самоопределение в форме, нарушающей территориальную целостность Российской Федерации.

Включение же в конституционное законодательство Российской Федерации положения о механизме выхода субъектов РФ из состава федерации само по себе будет способствовать притязаниям субъектов федерации на сецессию в случае наступления экономического или политического кризиса на территории субъекта федерации либо страны в целом.

Таким образом, реализация национального суверенитета в формах политического самоопределения народов Российской Федерации сопряжена с целым рядом препятствий: правовых, экономических, политических. Однако реализация права на политическое самоопределение в форме создания национально- территориального образования чаще всего сама по себе не отвечает насущным потребностям того или иного народа по сохранению образа жизни, культуры, территории проживания и не способствует созданию условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Этот факт выглядит особенно наглядно в существовании таких субъектов РФ, как автономные округа. Уже сейчас стало очевидным то, что проблемы экономического и культурного развития, сохранения культурной самобытности народов Севера и Дальнего Востока не могут быть решены путем создания специальных национально-территориальных единиц (в большинстве случаев огромных по площади, и, как следствие, имеющих в подавляющим большинстве русское население), формирование органов власти которых происходит на основе квотирования мест для представителей коренных национальностей. Нередко высшие государственные должности автономного округа занимают выразители интересов местных или общероссийских финансово-промышленных групп, озабоченных в значительной мере получением реальных полномочий по распоряжению естественными богатствами автономных округов. Решение проблем национальных меньшинств, населяющих автономные округа, в основном живущих в разбросанных по огромной территории селах и стойбищах, нисколько не упрощается в случае появления самостоятельной системы органов государственной власти на территории автономного округа.

Наследие советского подхода к решению национальных проблем путем национально-государственного строительства отражено в п. 4 ст. 66 Конституции РФ, предусмотревшем возможность нахождения автономных округов в составе края или области. Тот факт, что изначально 9 из 10 автономных округов (за исключением Чукотского автономного округа) находились в составе краев или областей³²В настоящее время три из четырех автономных округов входят в состав областей (Архангельской и Тюменской). и отношения между ними регламентировались договорами между органами государственной власти автономного округа и органами государственной власти края или области, нанес огромный ущерб принципу равноправия субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами исполнительной власти.

Конституционный Суд РФ своим постановлением от 14 июля 1997 г. № 12-П «По делу о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции РФ положения о вхождении автономного округа в состав края, области» предпринял попытку разрешения очевидного конфликта норм Конституции РФ. Конституционный Суд РФ подчеркнул, что равноправие автономного округа и края (области), в состав которого входит автономный округ, во взаимоотношениях с федеральными органами исполнительной власти обеспечивается тем, что для изменения статуса автономного округа не требуется согласия или предварительного разрешения края (области). Однако очевидно, что сведение вопроса о равноправии субъектов федерации к праву автономного округа на непосредственное вхождение в состав Российской Федерации не дает ответа на главный вопрос: какими правовыми механизмами может быть обеспечено равноправие автономного округа и области (края), в состав которого он входит.

Важно отметить, что в соответствии с п. 3 ст. 26.6 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в краях и областях, в состав которых входят автономные округа, полномочия органов государственной власти субъекта РФ, указанные в подпунктах 3, 5, 7-14, 21-25, 27-31, 34, 37, 40, 41 п. 2 ст. 26.3 данного федерального закона, осуществляются органами государственной власти края, области на всей территории края, области, включая территорию автономного округа, если иное не установлено федеральным законом об отношениях между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области.

Введением в действие этих положений закона был совершен громадный шаг в направлении усиления неравенства автономных округов, входящих в состав краев и областей, и других субъектов РФ³³В литературе можно встретить такую точку зрения, что с принятием данного закона Россия встала на путь формирования асимметричной модели федеративных отношений, что является проявлением проведения в нашей стране конституционной (квазиконституционной) реформы без изменений в тексте самой Конституции (см.: Российский федерализм. Экономико-правовые проблемы / Отв. ред. С.Д. Валентей. — СПб.: Алетейя, 2008. С. 72-73.) . Указанные положения выходят за рамки установленных Конституцией Российской Федерации особенностей правового статуса автономных округов, входящих в состав краев или областей.

Конституционный Суд РФ без достаточных на то оснований отказался рассмотреть на предмет соответствия Конституции РФ положений п. 17 ст. 1 и абзаца третьего ст. 3 Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ в части, дополняющей Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» п. 2 и 3 ст. 26.6, п. 2 ст. 26.16, абзацем вторым п. 1 ст. 26.17. При этом Конституционный Суд РФ сослался на то, что реализация этих норм обусловлена принятием ряда нормативных актов.

При этом было упущено из виду то, что в тот момент уже действовали ряд договоров между органами государственной власти автономных округов и органами государственной власти краев или областей³⁴В настоящее время действует Договор между органами государственной власти Архангельской области и Ненецкого автономного округа, утвержденный законом Архангельской области от 22 ноября 2006 г. № 280-внеоч.-ОЗ и законом Ненецкого автономного округа от 22 ноября 2006 г. № 804-03 и Договор от 12 августа 2004 г. между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа — Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа..

Распространение их действия на отношения между органами государственной власти указанных субъектов РФ, по существу, поставлено под сомнение положениями п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Указанные положения увязывают возможные изъятия из установленных данной статьей правил упомянутым договором с принятием некоего федерального закона (либо законов — в отношении отдельных субъектов РФ) об отношениях между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области. Этот вывод следует из того, что законом использована конструкция «если иное не установлено федеральным законом (...) и (а не «или»!) договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области».

Между тем часть 4 статьи 66 Конституции РФ не увязывает обязательную силу договоров между органами государственной власти автономных округов, входящих в состав краев и областей, и, соответственно, органами государственной власти краев и областей с наличием либо отсутствием федерального закона о регулировании соответствующих отношений, хотя и указывает на возможность принятия такого федерального закона.

Таким образом, в отсутствие федерального закона об отношениях между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области, в автономных округах ряд полномочий органов государственной власти субъектов РФ осуществляются лишь органами государственной власти края (области), в состав которого включен автономный округ, вне зависимости от положений договора между ними.

В отношении полномочий Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения, передаваемых для осуществления органам государственной власти субъектов РФ не в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а в соответствии с другими федеральными законами, закреплено, что соответствующие полномочия могут осуществляться лишь органами государственной власти края или области, в состав которого входит автономный округ, если иное не установлено федеральным законом.

Подобные нарушения конституционных принципов равноправия субъектов РФ во взаимоотношениях с федерацией и добровольной основы передачи краю (области) автономным округом полномочий в рамках определенных Конституцией РФ и уставом автономного округа предметов ведения нельзя признать допустимыми, исходя лишь из исходного несовершенства модели сложносоставных субъектов.

Думается, что эти действия усиливают асимметрию в структуре российского федерализма — не только фактическую, преодолеть которую на настоящем этапе развития федерации, вследствие причин социально-экономического характера, невозможно, но и правовую. Положительную роль в обеспечении принципа равноправия субъектов РФ могли бы играть федеральные законы об автономных округах. Однако на сегодня ни одного федерального закона об автономном округе не существует. Не последнюю роль в этом играет несовершенство самой правовой конструкции ч. 3 ст. 66 Конституции РФ, согласно которой по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе. Положения данной статьи не учитывают тот факт, что в соответствии с ч. 1 ст. 104 Конституции РФ исполнительные органы субъектов РФ не обладают правом законодательной инициативы.

Кризис такой формы политического самоопределения народов России, как автономный округ, показывает, что обеспечение прав этнических общностей должно происходить в тех формах реализации национального суверенитета, которые непосредственно направлены на удовлетворение потребностей народа, как этнической общности: сохранения самобытности, развития языка, образования, культуры. Основными такими формами являются установление федеральным и региональным законодательством гарантий развития культуры, языков, обычаев народов и механизмов их защиты, а также создание национально- культурной автономии.

Определяя федеративное устройство Российской Федерации и провозглашая равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации как необходимую основу такого устройства, Конституция РФ возлагает на государство, — с учетом установленного ею разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, — обязанность по регулированию и защите прав национальных меньшинств, включая коренные малочисленные народы, и формулирует принципы такого правового регулирования; гарантирует равенство всех перед законом и судом независимо от национальности и языка и запрещает любые формы ограничения прав граждан по признакам национальной и языковой принадлежности³⁵См.: постановление Конституционного Суда РФ от 3 марта 2004 г. № 5-П «По делу о проверке конституционности части третьей статьи 5 Федерального закона «О национально-культурной автономии» в связи с жалобой граждан А.Х. Дитца и О.А. Шумахер» // СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 1033..

В соответствии со ст. 26 Конституции РФ каждый имеет право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества. Это право обеспечивается одним из институтов российского федерализма — наличием, наряду с государственным языком Российской Федерации, государственных языков республик в соответствии с ч. 2 ст. 68 Конституции РФ, а также обязанностью государства создавать условия для изучения народами родных языков и их развития.

Данные положения Конституции РФ служат интересам сохранения двуязычия (многоязычия) многонациональных народов республик. В то же время из этого не вытекает ни обязанность республик устанавливать государственные языки, ни необходимость специальных требований к знанию этих языков в качестве условия приобретения пассивного избирательного права, в том числе при выборах главы государства.

Закрепление в конституциях некоторых республик, входящих в состав Российской Федерации, требований к кандидатам на должность президента республики о свободном владении государственными языками республики направлено не на сохранение языкового многообразия в республиках, защиту исторически сложившейся языковой среды, а на неправомерное ограничение пассивного избирательного права граждан. Данные положения конституций республик нарушают конституционно-правовые принципы равноправия граждан Российской Федерации (ч. 2 ст. 6, ч. 1,2 ст. 17, ч. 1, 2 ст. 19), ограничения прав и свобод исключительно федеральным законом в целях, закрепленных ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.

С этой точки зрения, вызывает сомнения конституционность положений п. 5 ст. 2 Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан от 26 июня 2007 г., устанавливающие, что для кандидатур на замещение должности высшей.) должностного лица Республики Татарстан, вносимых в порядке, предусмотренном федеральным законом, устанавливается дополнительное требование, предусматривающее владение государственными языками Республики Татарстан. Ссылка на то, что владение государственными языками Республики Татарстан устанавливается в заявительном порядке, не устраняет несоответствие положений упомянутого Договора Конституции РФ.

Конституционный Суд РФ обоснованно указал на недопустимость толкования положения Конституции РФ, закрепляющего право республики устанавливать свои государственные языки, которые употребляются в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик наряду с русским языком, как придания государственным языкам республик правового статуса обязательного средства языкового общения в определенных сферах, являющегося основанием для предъявления к кандидатам на должность президента республики требования о свободном знании государственных языков республик, необходимого для успешного исполнения функциональных обязанностей президента.

При этом обеспечение равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от национальной и языковой принадлежности не должно служить основанием для вмешательства Российской Федерации в компетенцию субъектов РФ по сохранению самобытности народов Российской Федерации, развитию их языка, образования, культуры. В отношении данного вопроса практика Конституционного Суда РФ оставляет ряд вопросов.

Так, в соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ от 16 ноября 2004 г. № 16-ГГ положения п. 6 ст. 3 Закона Российской Федерации «О языках народов Российской Федерации» о строении алфавита государственных языков республик на графической основе кириллицы и возможности установления иных графических основ алфавитов данных языков федеральными законами были признаны не противоречащими Конституции РФ. Из этого решения логически вытекает то обстоятельство, что республика вправе устанавливать графическую основу языка, являющегося родным для того или иного народа этой республики, только в том случае, если этот язык не имеет статус государственного³⁶В частности, современная практика принятия нормативных актов по данному вопросу имеет место в Республике Карелия. Постановлением Правительства Республики Карелия от 6 марта 2007 г. № 37-11 «Об утверждении алфавитов карельского и вепсского языков» упомянутые алфавиты утверждены на основе латинской графики. Данное постановление принято в развитие положений Закона Республики Карелия от 9 марта 2004 г. № 759-ЗРК «О государственной поддержке карельского, вепсского и финского языков в Республике Карелия». Следует заметить, что установление графической основы данных языков на основе латинской графики не привели к каким-либо негативным последствиям..

На мой взгляд, данное решение не учитывает тот факт, что регулирование правового статуса государственных языков, установленных республиками, не отнесено к ведению Российской Федерации или к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. В свою очередь, выбор графической основы алфавита государственного языка является правомочием, производным от права республик в составе Российской Федерации устанавливать свои государственные языки.

В связи с этим обоснованной видится правовая позиция Конституционного Суда Республики Татарстан, установившего,

что положение ч. 1 ст. 8 Конституции Республики Татарстан по своему содержанию и конституционно-правовому смыслу включает в себя правомочие Республики Татарстан по определению графической основы алфавита татарского языка как государственного языка Республики Татарстан, поскольку данное правомочие является составной частью права республики устанавливать свои государственные языки, закрепленного ч. 2 ст. 68 Конституции РФ.

Другим примером сужения компетенции органов государственной власти субъектов РФ в области обеспечения гарантий реализации суверенитета народов Российской Федерации явилась отмена статьей 119 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ положений статьи 13 Федерального закона от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», закреплявшей возможность установления законами субъектов РФ квот представительства малочисленных народов в законодательных (представительных) органах субъектов РФ и представительных органах местного самоуправления.

Между тем, еще до утраты силы ст. 13 Федерального закона от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», данная статья судами не применялась. Напротив, Верховным Судом РФ были признаны недействующими положения Закона Ненецкого автономного округа «О выборах депутатов Собрания депутатов Ненецкого автономного округа» № 445-03 от 9 января 2004 г., согласно которым два депутата из числа коренных малочисленных народов Российской Федерации, проживающих на территории Ненецкого автономного округа, избираются в Собрание депутатов округа по многомандатному национально-территориальному избирательному округу, а кандидат, выдвинутый по многомандатному национально-территориальному избирательному округу, дополнительно обязан представить копию свидетельства о рождении, подтверждающего национальную принадлежность.

При этом Верховный Суд РФ сослался на ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, согласно которой, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. В соответствии со ст. 2 и 3 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках Содружества Независимых Государств (ратифицирована Россией Федеральным законом от 2 июля 2003 г. № 89-ФЗ) право гражданина избирать и быть избранным в органы государственной власти, органы местного самоуправления, в иные органы народного (национального) представительства, на выборные должности реализуется вне зависимости от каких бы то ни было ограничений дискриминационного характера по признаку пола, языка, религии или иных убеждений национального или социального происхождения, принадлежности к национальному меньшинству или этнической группе, имущественного положения или иных подобных обстоятельств.

Однако в соответствии со ст. 18 указанной Конвенции избирательные права и свободы граждан могут быть ограничены конституцией, законами и не считаться дискриминационными, если они предусматривают специальные меры, принимаемые для обеспечения адекватного представительства какой-либо составной части населения страны, в частности национальных меньшинств и этнических групп, которые в действительности из-за политических, экономических, религиозных, социальных, исторических и культурных условий лишены возможности пользоваться равным с остальным населением положением в отношении политических и избирательных прав и свобод.

Изъятие из компетенции органов государственной власти субъектов РФ полномочий по принятию мер в области обеспечения реализации политических прав представителей коренных малочисленных народов препятствует реализации права народов на самоопределение.

Важнейшей формой этнокультурного самоопределения народов является создание национально-культурной автономии.

Согласно ст. 21 Закона РФ от 9 октября 1992 г. № 3612-1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» Российская Федерация гарантирует право всем этническим общностям, компактно проживающим вне своих национально-государственных образований или не имеющим своей государственности, на культурно-национальную автономию, означающую право указанных этнических общностей на свободную реализацию своей культурной самобытности посредством создания на основании волеизъявления населения или по инициативе отдельных граждан национальных культурных центров, национальных обществ и землячеств.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона № 74-ФЗ от 17 июня 1996 г. «О национально-культурной автономии» национально-культурная автономия в Российской Федерации — это форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры.

Институт национально-культурной автономии направлен на удовлетворение культурных и духовных потребностей народов, сохранение и развитие важнейших компонентов национальной идентичности, таких как традиции, образ жизни, язык, образование, искусство, самосознание. Национально-культурная автономия является реализацией суверенитета нации как культурно-психологической общности.

Однако механизмы создания и функционирования национально-культурной автономии для обеспечения интересов народов России в процессе этнокультурного самоопределения остаются недостаточно эффективными.

Одной из причин этого является неясность в вопросе определения субъекта права на национально-культурную автономию. Как отметил Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 3 марта 2004 г. № 5-П «По делу о проверке конституционности части третьей статьи 5 Федерального закона «О национально-культурной автономии» в связи с жалобой граждан А.Х. Дитца и О.А. Шумахер», право на национально-культурную автономию, совместно реализуемое гражданами Российской Федерации, относящими себя к соответствующей этнической общности, связано с правом на объединение в его индивидуальном аспекте, которое осуществляется каждым непосредственно через общественное объединение, пользующееся установленными законодательством Российской Федерации правами.

Однако рассмотрение этнической общности с ее интересами по сохранению своей самобытности, национальной культуры не в качестве субъекта, а в качестве объекта правового отношения не решает вопрос с отсутствием определения в Федеральном законе «О национально-культурной автономии» термина «гражданин Российской Федерации, относящий себя к определенной этнической общности, находящийся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории».

Кроме того, сама постановка вопроса о реализации права на национально-культурное самоопределение (связанного, как это следует из федерального закона, с оказанием мер государственной поддержки) в зависимости от «ситуации национального меньшинства» представляется неопределенной. Она не учитывает, к примеру, имеющиеся механизмы защиты национального языка в республиках, вытекающие из статуса государственного языка. Специальное правовое регулирование, а следовательно, и дополнительные меры государственной поддержки, в т.ч. за счет средств бюджетов субъектов РФ, вопросов развития национальных культур требуется, в первую очередь, в отношении малочисленных народов, а также этнических общностей, проживающих разрозненно, либо за пределами основной исторической территории проживания.

Тем не менее не следует рассматривать возложение обязанностей на органы государственной власти по поддержке национально-культурных автономий как повод для ограничения возможных форм участия граждан в создании и функционировании национально-культурных автономий.

Так, трудно назвать обоснованной позицию Конституционного Суда РФ о том, что в пределах субъекта РФ местными национально-культурными автономиями может быть образовано не более одной подлежащей государственной регистрации региональной национально-культурной автономии граждан Российской Федерации. Указав в своем постановлении то, что нормы Федерального закона «О национально-культурной автономии» не содержат прямого запрета на создание и государственную регистрацию более одной региональной национально-культурной автономии, Конституционный Суд РФ пришел к противоположному выводу, основываясь на «необходимости выявления действительной воли законодателя».

Коль скоро Конституционный Суд РФ исходит из того, что субъектом права на создание национально-культурной автономии являются не этнические общности, а граждане, относящие себя к определенным этническим общностям, из этого следует, что граждане, создавшие местные национально-культурные автономии, могут иметь различные точки зрения на задачи и стратегию защиты национальной культуры, и следовательно, должны иметь возможность свободно реализовывать свое право на объединение, предусмотренное ч. 1 ст. 30 Конституции РФ, в виде создания региональных национально-культурных автономий без каких-либо количественных ограничений. Данная точка зрения вполне корреспондируется с положениями п. 4 ст. 2 Декларации о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам, закрепляющими право лиц, принадлежащих к меньшинствам, создавать свои собственные ассоциации и обеспечивать их функционирование.

Другой проблемой реализации национального суверенитета в формах этнокультурного самоопределения является ограничение круга субъектов права на создание и участие в национально-культурных автономиях лишь гражданами Российской Федерации. Права человека на объединение, пользование родным языком, на участие в культурной жизни признаются Конституцией Российской Федерации (статьями 26, 30, 44) как за гражданами Российской Федерации, так и за иностранными гражданами и лицами без гражданства. Ограничение прав и свобод человека допускается лишь федеральным законом в целях, упомянутых в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.

Реализация законно проживающими на территории Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства, относящими себя к определенным этническим общностям, права на объединение в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры не может представлять сама по себе угрозу основам конституционного строя, нравственности, здоровья, правам и законным интересам других лиц, обороне страны и безопасности государства.

Признание федеральным законом права на создание и участие в национально-культурных автономиях за иностранными гражданами и лицами без гражданства будет способствовать созданию условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие указанных лиц, интеграции их в российское гражданское общество. В свою очередь, именно от высокой степени реализации права на самоопределение в этнокультурных формах вытекают предпосылки минимизации влияния миграционных процессов на политическую сферу и притязаний на реализацию права на самоопределение в политических формах, затрагивающих территориальную целостность Российской Федерации.

Важно отметить, что право на национально-культурную автономию не является правом на национально-территориальное самоопределение — гласит ст. 4 Федерального закона «О национально-культурной автономии». Достижение задач национально-культурной автономии не ставится в зависимость от деятельности собственной этнократической элиты. Органы национально-культурной автономии, представляющие собой органы управления общественной организации, не являются носителями подлинно властных полномочий, в отличие от органов государственной власти национально-территориальных образований и органов местного самоуправления. Поэтому экономическая элита того или иного народа, исходя из соображений получения властных рычагов для развития своего бизнеса, не заинтересована в участии в деятельности органов национально-культурной автономии. По этой причине, действия и программы, осуществляемые в рамках национально-культурной автономии, в большей степени соответствуют потребностям того или иного народа. Как справедливо отмечает В.А. Тишков, национально-культурная автономия реализуется «через низовую общественную инициативу, самоорганизацию и заинтересованность рядовых членов группы»³⁷Тишков В.А. Очерки теории и политики этничности в России. — М, 1998. С. 298..

Говорить об успешности института национально-культурной автономии пока рано. Но уже сейчас можно утверждать, что подобная форма реализации национального суверенитета может стать модельной для сглаживания межнациональных противоречий, вызванных динамичным процессом изменения национального состава Российской Федерации.

В заключение настоящей главы необходимо отметить, что федеративное устройство Российского государства, основанное на реализации национального суверенитета народов Российской Федерации (как этнических, так и территориальных общностей), исходя из национальных и региональных особенностей, включает в себя разнородный состав субъектов РФ, однако при этом конституционным законодательством задан вектор уравнивания правового статуса территориальных и национально-территориальных образований.

Развитие федеративных отношений на основе перехода к равноправию субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, равенства граждан вне зависимости от национальной, языковой и религиозной при- надежности, признания культурного плюрализма способствует развитию гражданских основ в национально-территориальных образованиях, являющихся субъектами Российской Федерации. Однако переход от национально-территориальной к территориальной организации устройства Российского государства возможен только после создания экономических, социальных и политических условий для отказа от рассмотрения этнических общностей в качестве субъектов реализации своего права на самоопределение в политических формах.

Реализация принципов федерализма на конституционном и договорном уровнях, одновременно с осуществлением государственной национальной политики, направленной на реализацию этническими общностями национального суверенитета в этнокультурных формах, оказала и продолжает оказывать большое положительное влияние на сохранение территориальной целостности Российской Федерации.