Прокуратура Российской Федерации
В большинстве стран со сложившейся системой разделения властей, с действующими институтами правового государства, прокуратура осуществляет только функцию уголовного преследования и поддержания государственного обвинения в уголовном судопроизводстве.
Российская правовая традиция (со времен учреждения прокуратуры Петром I в 1722 году) через советский период и до настоящего времени возлагает на прокуратуру также функцию общего надзора за исполнением законов. Многие современные юристы считают данную функцию архаичной, свойственной только командно-административной системе. При вступлении Российской Федерации в Совет Европы Парламентская Ассамблея в 1996 году рекомендовала России принять соответствующий стандартам Совета Европы закон о роли, деятельности и организации прокуратуры.
И, действительно, уже упоминавшийся факт несоответствия значительной части нормативных актов субъектов Российской Федерации Конституции России, говорит о несостоятельности прокуратуры в выполнении ею надзорных функций.
Вместе с тем Федеральный закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. (в редакции от 17 ноября 1995 г. и с изменениями на 5 октября 2002 г.) устанавливает, что предметом надзора является соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов.
По сути дела прокурорский надзор распространяется на все сферы жизни, урегулированные законом.
Компромиссом между различными подходами к функциям прокуратуры явилось включение в Закон о прокуратуре в 1995 г. особого направления надзорной деятельности прокуратуры -надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
Предметом надзора прокуратуры в этом направлении является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
Прокуратура осуществляет также надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие с точки зрения соблюдения ими прав и свобод человека и гражданина.
За прокуратурой также закреплено право надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.
Прокуратура придает защите прав человека особое значение и основными направлениями надзорной деятельности считает надзор за законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, надзор в сфере экономики и экологической безопасности, предупреждение преступных проявлений. Об этом свидетельствует, в частности, и издание Приказа № 39 от 22 мая 1996 года «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина».
В течение года все органы прокуратуры России получают около полутора миллионов обращений, затрагивающих все жизненные проблем нашего общества.
Ежегодно органы прокуратуры выявляют более полумиллиона фактов нарушения законов, из них более трети - в сфере соблюдения прав и свобод человека. В целях устранения нарушений прав человека прокуратура вносит представления, протесты, возбуждает уголовные дела, а также применяет другие меры прокурорского реагирования.
В последнее время ежегодно прокуроры предъявляют в суды общей юрисдикции около 250 тыс. исков и заявлений, из них более половины - в интересах граждан. 75% дел обычно связано с защитой нарушенных трудовых, жилищных прав либо прав несовершеннолетних.
Органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, и не должны вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность организаций.
При осуществлении этой функции прокурор имеет определенные законом полномочия и задачи:
- он рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина.
- прокурор должен разъяснять пострадавшим порядок защиты их прав и свобод.
- прокурор принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба.
Осуществляя надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прокурор использует и другие полномочия, закрепленные за ним законом.
Если прокурор усмотрит, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, он возбуждает уголовное дело и принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию.
В случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях.
Прокурор также предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иски в интересах пострадавших, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение.
Систему прокуратуры составляют Генеральная прокуратура РФ, прокуроры федеральных округов, прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, а также прокуратуры городов и районов. В этих органах в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов. Решение, принятое прокурором, не препятствует обращению лица за защитой своих прав в суд.
Запрещается пересылка жалобы в орган или должностному лицу, решения либо действия которых обжалуются. Известно, что в советское время практика пересылки жалобы тому самому органу, на который подана жалоба, была распространенным явлением.
Ответ прокурора на заявление, жалобу и иное обращение должен быть мотивированным. Если в удовлетворении заявления или жалобы отказано, заявителю должны быть разъяснен порядок обжалования принятого решения, а также право обращения в суд, если таковое предусмотрено законом.
Порядок рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации весьма детально регулируется внутренним нормативным актом - Инструкцией о порядке рассмотрения обращений и приема заявителей в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации, утвержденной Приказом Генеральной Прокуратуры РФ 24 декабря 2001 г. № 80.
Как установлено этой Инструкцией, заявления, жалобы, предложения граждан, должностных и других лиц разрешаются в срок не позднее 30 дней со дня поступления в прокуратуру, а не требующие дополнительного изучения и проверки - не позднее 15 дней.
Парламентский запрос, запрос Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации разрешается в срок до 15 дней со дня получения.
На особом контроле находятся обращения, поступившие от Президента Российской Федерации и его помощников, Председателя Правительства Российской Федерации и его заместителей, Руководителя Администрации Президента, Секретаря Совета Безопасности, Председателей Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, их заместителей, членов Государственного Совета, Председателей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Судов Российской Федерации, руководителей федеральных министерств и ведомств, высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Такие обращения должны разрешатся безотлагательно.
Однако не следует обольщаться и ожидать от прокуратуры, что на вашу жалобу своевременно поступит ответ, если он вообще поступит. Прокуратура, которая как раз и стоит на страже закона, надзирает за соблюдением законов, сама зачастую и нарушает эти законы. Так, например, в сентябре 1999 года Государственная Дума была вынуждена направить парламентский запрос к исполняющему обязанности Генерального прокурора РФ В.В.Устинову в связи с неполучением ответов на обращения депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
На протяжении пяти месяцев обращения нескольких депутатов Государственной Думы в прокуратуру города Москвы и Генеральную прокуратуру Российской Федерации оставались без рассмотрения, никаких мер прокурорского реагирования на их обращения не было принято. И если ответственные работники прокуратуры столь пренебрежительно относятся к обращениям депутатов Государственной Думы, то нетрудно предположить, каково отношение к обращениям, жалобам рядовых граждан.
Если ваша жалоба принята и рассмотрена прокуратурой, то прокурор может принести протесты на акты, нарушающие права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, которые издали эти акты. Представление об устранении нарушений прав и свобод человека и гражданина вносится прокурором в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенное нарушение.
Однако и принесение протеста или представления прокурором не гарантируют устранения допущенного нарушения прав и свобод человека. Прокурор не обладает распорядительными полномочиями в отношении таких органов. Руководители и должностные лица могут не согласиться с доводами прокурора и оставить свое неправовое решение в силе, либо вообще могут проигнорировать законные требования прокурора.
Прокурор в данном случае может обратиться по фактам нарушения прав и свобод граждан в суд.
Исключения составляют постановления и требования прокурора относительно исполнения установленных законом порядка и условий содержания задержанных, заключенных под стражу, осужденных, лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, либо помещенных в судебно-психиатрические учреждения.
Эти требования подлежат обязательному исполнению администрацией, а также органами, исполняющими приговоры судов в отношении лиц, осужденных к наказанию, не связанному с лишением свободы.
Закон не устанавливает какой-либо формы обращения (жалобы) к прокурору. Жалобу нужно оформлять, исходя из общих требований к таким документам. Жалоба подается на имя прокурора той административной единицы, в котором находится орган или должностное лицо, нарушающие права граждан. Заявление можно отправить по почте, вручить на личном приеме, передать в канцелярию прокуратуры.
Как бы ни был несовершенен закон о прокуратуре, как бы неадекватно ни регулировал он общественные отношения в новых ценностных, политических, правовых устремлениях России, зафиксированных в ее Конституции, какие бы «недостатки» ни проявлялись в деятельности прокуратуры, следует опираться на действующее законодательство и использовать органы прокуратуры в защите своих прав.